新时期如何做好普法依法治理工作

简要通报中宣部、司法部法制宣传教育的第六个五年规划情况

（李一帆在西乡塘区司法行政系统大培训大比武大调研经验交流会上的授课稿）

在党中央、国务院正确领导下，全国第五个五年法制宣传教育规划已顺利实施完成，取得了显著成效。全民法制宣传教育深入开展，法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位“法律六进”活动蓬勃展开，依法治理和法治创建活动深入推进，宪法和法律得到较为广泛普及，全体公民宪法和法律意识明显增强，全社会法治化管理水平逐步提高，法制宣传教育在落实依法治国基本方略、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。按照我国《国民经济和社会发展的第十二个五年规划》、中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和国民经济和社会发展的第十二个五年规划的要求，2011-2015年将组织实施“六五”普法规划。2011年7月28日，中共中央国务院转发了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011－2015年）》。（我城区的“六五”普法规划正在等待城区区委、人大的审批，等“六五”普法启动后就会下发到辖区各普法单位。）

全国“六五”普法规划的基本框架是：第一部分是指导思想、主要目标和工作原则；第二部分是主要任务；第三部分是对象和要求；第四部分是工作步骤和安排；第五部分是组织领导和保障。“六五”普法规划立足于“五五”普法实践，既继承发扬，又体现新的高度，充分体现新时期国家民主和法制建设的宏观发展方向，重点突出普法教育在保障和推进经济法制建设方面的功能。

一、指导思想、主要目标和工作原则

第六个五年法制宣传教育工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓

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小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“十二五”时期经济社会发展的目标任务，按照全面落实依法治国基本方略和建设社会主义政治文明的新要求，坚持法制宣传教育与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义法治理念教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合、与法治实践相结合，深入开展法制宣传教育，深入推进依法治理，大力弘扬社会主义法治精神，努力促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定，为夺取全面建设小康社会新胜利营造良好法治环境。

主要目标是：通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，深入宣传宪法，广泛传播法律知识，进一步坚定法治建设的中国特色社会主义方向，提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化管理水平，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法守法用法的社会环境。

工作原则主要有五项：①坚持围绕中心，服务大局。②坚持以人为本，服务群众。③坚持分类指导，注重实效。④坚持学用结合，普治并举。⑤坚持与时俱进，改革创新。 二、主要任务

第六个五年法制宣传教育工作的主要任务有10项：（一）突出学习宣传宪法。（二）深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。（三）深入开展社会主义法治理念教育。（四）深入学习宣传促进经济发展的法律法规。（五）深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。（六）深入学习宣传社会管理的法律法规。（七）加强反腐倡廉法制宣传教育。（八）积极推进社会主义法治文化建设。（九）继续深化“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”主题活动。（十）

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深入推进依法治理。

三、对象和要求

法制宣传教育的对象是一切有接受教育能力的公民。重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育，把领导干部和青少年作为重中之重。

（一） 切实加强领导干部学法守法用法。各级领导干部要把宪法和法律作为学习

的重要内容，带头学法守法用法，不断提高依法决策、依法行政的意识和能力。

（二） 大力推进公务员学法守法用法。加强通用法律知识和与履行职责相关的专

门法律知识学习，不断提高公务员运用法律手段解决问题的能力。

（三） 深入开展青少年法制宣传教育。根据青少年的特点和接受能力，结合公民

意识教育，有针对性地开展法制宣传教育，引导青少年树立社会主义法治理念和法治意识，养成遵纪守法的行为习惯，培养社会主义合格公民。

（四） 积极开展企事业经营管理人员法制宣传教育。加强社会主义市场经济和与

企业经营管理相关的法律法规宣传教育，进一步增强企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法办事的观念。

（五） 扎实开展农民法制宣传教育。宣传与农民生产生活相关的法律法规，引导

农民依法参与村民自治和其他社会管理活动，提高他们参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的能力。

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四、工作步骤和安排

第六个五年法制宣传教育规划从2011年开始实施，到2015年结束。分为以下３个阶段。

第一阶段是宣传发动阶段：2011年上半年。各地区各部门各行业根据本规划，研究制定本地区本部门本行业五年普法规划，做好宣传、发动和组织工作。

第二阶段是组织实施阶段：2011年下半年至2015年。各地区各部门各行业依据本规划确定的目标任务和要求，结合实际制定年度计划，认真组织实施，确保本规划得到全面贯彻落实。2013年开展中期检查督导和表彰。

第三阶段是检查验收阶段：2015年下半年。在各级党委和政府统一领导下，各级普法依法治理领导小组办公室负责组织对规划实施情况进行总结验收，对先进集体和先进个人进行表彰。

五、组织领导和保障

（一）切实加强领导。各级党委和政府要高度重视，把法制宣传教育纳入当地经济社会发展规划，纳入党委和政府目标管理。

（二）健全考核评价体系。建立健全考核评估指标体系，完善考核评估运行机制，对本规划实施情况进行年度考核、阶段性检查和专项督查。

（三）落实法制宣传教育经费保障。各级政府要把法制宣传教育经费纳入本级政

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府财政预算，切实予以保障。

（四）抓好队伍建设。培养专兼职相结合的法制宣传教育队伍，提高专职法制宣传教育工作者的政治业务素质和组织指导能力。

（五）推进阵地建设。完善城市、乡村公共活动场所法制宣传教育设施。利用各类教育基地开展法制宣传教育培训和实践活动。

新时期如何做好普法依法治理工作

实行法治的根本目标是建设社会主义现代化法治国家，这是一项伟大的社会系统工程。作为这一工程重要构成、具有中国特色的普法依法治理工作，无疑是富于挑战性的。

一、普法依法治理工作在法制建设中的法律地位

普法依法治理工作的由来和内涵的不断丰富。我国追求法治走过了一条漫长而艰辛的道路。从1985年到2010年，全民的法制教育从“一五”到“五五”，中国的普法教育走过了二十五年的路程。普法总的趋势是逐渐向纵深发展，向依法治理延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远，推进法治成为治国安邦的主要手段。大力普法，提高民众法律意识，仍是我们不容忽视的历史任务，尤其要提高宪法观念，让民众都了解自己的基本权利和义务。当人们都学会拿起法律武器保护自己的时候，法治的实现才是可期望的。

普法依法治理工作是一项长期性的任务，主要的理由是：第一，中国有很长的封建社会历史，缺少法治的人文传统。两千多年封建专制历史和文化的积淀，使得专制观念在人

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们的心底根深蒂固，人治的习惯势力很大。改变这种传统需要一个较长的历史过程。第二，实现法治是一个过程，目标不是固定的、静止的，而是动态的、发展的。社会生活复杂万变，法律随之调整，需要经常不断的废止修改；只有不断学习，才能掌握并熟练运用。第三，经济全球化的趋势带来了更多的发展机会，也意味着更大的竞争风险。中国要走向世界，不仅要遵守游戏规则，还要熟练用好游戏规则，善于运用法律保护自身的利益。

普法依法治理工作在法律制度中处于怎样的法律地位呢？法律制度由三块构成，一是法律结构，是指法律中的硬件环境，比如一个国家的宪政架构，法院的设置，法官的数量等等。第二个构成要素是法律实体。实体内容是立法规范和司法判决，即直接影响当事人以及更广泛的民众权利和利益的那些规范。第三是法律文化，即影响法律机制动作的各种因素，例如人们对法律的信仰和态度，对法院和其他法律机构的评价，对纠纷解决模式的选择倾向等等。我认为，法制宣传教育在我国法律制度中承担着法律文化建设的职能。

依法治理工作常说有六个环节，即立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督。立法是基础，普法是前导，执法、司法是关键，法律服务是重要环节，法律监督是保障。被视为前导的普法，其重要性不言而喻。多年来，政府主导、全社会参与普法这一具有中国特色的做法取得了很大成效，但问题也很突出。至今全国各地普法依法治理机构的设置不规范，立法滞后。这就需要从法理的基础上对普法和依法治理工作明确定位，将其放到法制建设和国家体制改革特别是司法改革的总体格局中来研究。

二、普法依法治理工作法制化进程中的几个突出问题

当前，普法依法治理工作要发展，法制化、规范化是首要的难题。法制宣传教育工作的执法主体和机构设置。这是法制宣传教育工作立法要解决的首要问题。主要有以下几种意见：一是认为机构都应设在党委部门，党委宣传部门在这方面应发挥主导作用，作为党

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委宣传部门的一项重要工作，认为只有党委部门，才能统率起这项涉及全社会、各部门的工作。二是认为机构应设在政府部门，作为司法行政机关的一项职能。持这种意见的认为，党委不是行政执法部门，党委对法制宣传教育工作的领导应体现在宏观方面，具体办事机构还是设在政府部门，赋予司法行政机关法制宣传教育工作执法主体的地位，行使法制宣传教育工作部署、指导、协调、检查和考核的职能。政府作为执法主体，要把法制宣传教育作为一项重要工作任务，纳入当地国民经济发展规划，实行目标责任制，进行考核奖惩。三是将法制宣传教育工作机构设在人大。目前大多数地方实行党委领导、人大监督、政府实施的工作机制。

法制宣传教育与依法治理的关系也是理论上要解决的问题。要正确地认识两者关系，必然要涉及到依法治理的定义；而要定义依法治理，就必然要涉及到依法治理与法治的联系与区别。法治，是一个复杂的法律概念，它主要有三种含义：第一种，它是指一种治国的思想体系，它强调“依法治国”，“法律主治”。第二种，它是指一套治国的方式、原则和制度。第三种，它是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而产生的一种社会状态。一般说来，应该具备以下基本条件：一是完备的社会主义法律体系――这是前提条件；二是健全的民主制度和监督制度――这是根本保证条件；三是严格的行政执法和公正的司法制度――这是关键性条件；四是坚强的靠得住的执法队伍――这是组织条件；五是全民的崇高法律意识――这是社会条件。

依法治理是法制宣传教育工作在新时期的拓展。这两项工作既有紧密联系，又有其不同的内涵和外延。依法治理概念内涵层次低于法治。法治的全称是“法律的统治”，法治与“依法而治”是有区别的。依法治理属于法律应用、法制实践的范畴。我国提出树立依法治理的观念的含义是就是依靠法律来治理国家，管理社会事务。单纯依靠命令来指挥国家机器运转，这是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治国，建设社会主义法治国家，必须实行依法治理。只有实行依法治理，才能逐步实现建立法治国家的目标。我们现在说

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树立依法治理观念，就是要实现从主要依靠行政手段管理社会向依法治理的转变。

明确社会各部门在普法依法治理工作中的职责，对于推动普法依法治理工作至关重要。法制宣传教育是一项涉及社会各方面的工作，只有全社会各方的参与，才能真正做好，社会各部门对其所属人员均有进行法制宣传教育的义务和责任。

依法治理工作的职责，一是党委对依法治区工作实行全面领导；二是动员和组织各单位及广大干部群众积极参与依法治区工作；三是在党委的领导下，研究、解决依法治理工作中的重大问题；四是人大常委会对依法治理工作作出相应决议；五是司法行政机关根据有关法律分别制定依法行政、公正司法、法律服务等相关实施方案；六是各单位把依法治理工作列入各级领导班子和领导干部的责任目标；七是各级组织、人事部门会同依法治理领导小组办公室进行考核，并将考核情况作为奖惩、任免领导干部的重要依据；八是各级政府把法制建设的物质保障纳入国民经济与社会发展总体规划；九是财政部门把所需经费列入财政预算，有关部门要保证专款专用，切实加大经费投入，不断改善依法治区工作所必需的装备和工作条件。

三、普法依法治理工作展望

中国走向法治的进程已经不可逆转，原因在于内部的压力和外部的挑战。在内部，深入觉得民主和法治带来实惠的人民对进一步实现法治的期望值很高，市场经济也只有在法治的环境中才能获得可持续发展；在外部，旧的经济模式经不起走向法治的世界潮流的冲击，国际环境的激烈竞争促使我们必须通过推进法治来激发经济发展活力，以实现强国之梦。普法依法治理工作担负着传播现代法治文化、促进现代化法治国家建设的重任，在建设法治国家的进程中占有重要的地位，必将得到进一步的强化和发展。加快普法依法治理工作的立法进程。尽快实现普法依法治理工作有法可依，有法必依，是推动这项工作继续

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发展的极其重要的基础。经过多年实践，全国各地在开展普法依法治理工作方面积累了丰富的经验，有的已经上升到法律高度。可以预期，法制宣传教育工作的法制化进程将会加快。从西乡塘区来说，区委、人大、政府对这项工作很重视，关心这项工作的法制化、规范化进程，这必将促进普法依法治理工作迈上一个新台阶。

当前在法制宣传实践中，一是要关注弱势群体，维护社会正义，促进社会稳定和经济发展；二是要创新宣传形式，通过新的媒体渠道，努力为公民提供全方位的法制宣传和法律服务，参与法制实践对领导干部而言也是一种有效的普法方式；三是要面向现代化，面向世界，面向未来，提高法制宣传教育的层次，把提高公民的法律素质、建设现代法治文化作为我们的长期任务。

推进依法治理，在立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督等各个环节厉行法治；在法治的原则下，更广泛地开展法制宣传教育，深化各行各业的依法治理，最广泛地动员和组织人民民众参与依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现广大公民的根本利益，在实现社会公平公正的基础上，保障经济发展，实现民富国强，正是我们的希望所在，也是普法依法治理工作者艰巨而光荣的历史使命。

“六五”普法是在我国改革开放不断深化的历史条件下开展的新一轮全民法制教育。在过去的25年里，全民普法教育在推动我国政治、经济、文化和社会各项事业的发展中发挥了重要的法治保障作用。就如何搞好“六五”普法教育，我认为，应当做好以下几项工作。

（一）、深化认识，加强领导。

法制宣传教育是实施依法治国方略的基础性工作，是推进社会主义法治国家建设的重

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要保证，是落实科学发展观，实现和谐社会的具体实践。只有全体公民都知法、守法、依法办事，并善于运用法律维护自己的合法权益，社会才能稳定，经济才能有序发生，社会各项事业才能纳入法治轨道。因此，各级党组织和领导要从建设社会主义法治国家的极端重要性，增强责任感，确保普法教育真正列入本单位工作目标之中和其他工作一并落实，一并考核。

（二）、明确职责、齐抓共管。首先要明确西乡塘区依法治区领导小组办公室是城区党委、政府在开展普法依法治区工作的指导、协调机构，而且是政府编制内的常设机构，不是城区司法局的内设机构。依法治区办公室拥有对普法依法治理工作的组织、指导、协调、督查、考核等职能和权限。依法治区办公室要切实履行职责，真正在全民普法中发挥组织指导和协调保障作用。法制宣传教育是全党的任务，必须在党委的领导下，协调各方力量共同努力，形成“党委领导、人大监督、政府实施、全社会参与”的普法工作格局。党委宣传部门、政府司法行政部门担负着普法的主管职责，责无旁贷。政府各部门、各单位要积极参与，发挥自身优势，树立“大普法”观念，只有这样，才能发动一切力量开展普法工作，才能把普法依法治理工作引向深入。

（三）、完善制度、强化考核。“六五”普法要在考核评估上下功夫，建立一种权威性的长效考核机制。由依法治区办公室制定出切实可行的考核内容标准和办法，对考核取得优秀等级的进行表彰奖励；对考核不合格单位实行“一票否决”，个人在年度考核中不合格的，取消评先评优资格。建立领导干部法律知识任职考试制度。以激励和督促各单位及其主要领导认真履行职责，重视普法依法治理工作，使普法依法治理工作始终充满生机和活力。

（四）、强化队伍、抓好落实。做好普法工作，关键靠人、靠队伍。一是要配齐、配强一支专职普法青年队伍。这支队伍主要来源于全城区镇、办从事普法依法治理工作的人员

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和村级干部，这些人应当挑选政治素质好、专业水平高、业务能力强、热爱普法的工作人员；二是组建立一支以律师、法律工作者、从事法律教学和法律工作为主体的普法讲师团。三是建立一支义务普法志愿者队伍。鼓励、引导和组织三支队伍积极开展工作，充分发挥他们在法制宣传教育中的中坚作用，以骨干普法带全民学法。

（五）、抓好重点、紧贴实际。公职人员的普法教育，已经形成制度，有较高的法律素养、依法行政、依法决策、依法办事已成为全体公职人员的行为标准。“六五”普法在重点对象上，应由公职人员向村民、居民、进城务工人员、青少年和刑释解教人员方面转移，在普法内容上，突出维护社会稳定，普及依法行使权益，依法维护权益，依法履行法定义务的宣传教育。在普法形式上，举办各类法制培训班，发放法制学习资料，开展经常性的法律咨询，把法律交给广大公民、人人争做法律“明白人”。

（六）、落实经费、保障运行。开展普法依法治市工作，经费问题至关重要。普法经费要按上级的精神列入每年城区财政预算，专项划拨，专项专用，切实落实到位。不要把普法专项经费与司法行政办公经费混在一起，普法专项经费是用于城区普法工作，是全体普法对象的经费；司法行政的办公经费是司法行政工作人员的工作经费，两项经费有严格的区别。没有经费保障，普法依法治理工作就无法正常运转。

（七）、创新形式，营造氛围。以“法律六进”、法制宣传周、 “12.4”法制宣传日等活动为载体，继续运用宣传车，法律咨询，发放法制宣传资料，法制宣传栏，悬挂法制横幅标语等传统方式营造法制宣传氛围。广泛运用广播、电视、信息网站等传媒，加大公益性法制宣传教育。建成多层次，多领域，全方位的法制宣传教育阵地。在休闲公园，车站，码头，集贸市场等人员集中的繁华地段，设置法制宣传栏或者法制宣传公益广告牌，使全体公民出门见法，抬头见法，时时刻刻把法律装在心中。

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（八）、法治实践、普治结合。普法教育坚持与法治实践相结合，抓重点、治难点、重实效。一是抓好“法治县（区）”建设；二是抓好“民主法治示范村（社区）”创建活动；三是抓好“依法办事示范窗口单位”的创建活动。

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