２００９年第５期 第２５卷（总第１４７期） 南京政治学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ＰＬＡ Ｎａｎｊｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ Ｎｏ．５，２００９ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１４７ Ｖｏ１．２５ 军队干部选拔任用监督ｊＩｉｎＪ制：问题与对策 吕恒道 （南京政治学院政治部，江苏南京２１０００３） 摘要：建立健全军队干部选拔任用监督机制是增强选人用人质量的重要保证。针对军队干部选拔４Ｚ－－￣监督 机制还存在体制不够顺畅、制度不够健全、职责不够明确等问题，应着力健全和完善干部选拔任用预警防范机 制、权力制衡机制、责任追究机制和保障机制。 关键词：军队干部；选拔任用；监督机制；问题；对策 中图分类号：Ｅ１４２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１—９７７４（２００９）０５一ｏｌｌ５—０４ 胡锦涛指出：“坚持党管干部原则，坚持民主、 公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机 制” 。。“加强干部选拔任用工作全过程监督” 。 “重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物 管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经 济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监 督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增 和领导机关选拔任用干部负有重要的监督职责，而 且是所有监督中最权威的监督。但由于受多种因素 的影响，上级党组织和领导机关对下级干部选用工 作的监督往往嘴上说的多、写到纸上的多，而真正 落到实处，成为下级选用干部工作的一把监督利剑 尚有较大的距离。 ２．党委班子内部对干部选拔任用工作的自我监 督与相互监督往往流于形式。党委班子内部的监督 强监督合力和实效”… 。这些重要论述，为做好新 形势下军队干部选拔任用监督工作指明了方向。 一是最重要的监督。但在监督过程中，由于军政主官 既是行政首长又是党委正副书记，而其他常委在行 政上是副职或部门领导，受军政主官领导，对军政 、当前军队干部选拔任用监督机制存在 的主要问题 军队干部选拔任用工作离不开监督，但由于制 度的滞后性及操作的不规范性，干部选拔任用监督 主官负责；在党内，虽然常委与正副书记是平等的， 都只有一票，但党委书记、副书记既代表本级党委 对上级党组织负责，又对本级党委负责，而其他常 委只对本级党委负责。因此，在班子内部监督中， 一难的问题依然存在，主要表现在以下几个方面。 （一）选拔任用监督体制不够顺畅 军队现行的对各级组织和领导干部以选人用人 为主要内容的权力监督，包括上级对下级的监督、 党委内部的自我监督、纪委的监督、下级对上级的 些班子成员或慑于权威，或碍于情面，或明哲保 身，“难”于监督。 ３．纪委对于部选拔任用工作的监督难于到位。 纪委监督应是最具直接性和权威性的监督，但从现 有的体制看，纪委在同级党委领导下开展工作，所 实施的监督实际上是被领导者监督领导者，使监督 失去了相对的独立性。 监督和群众监督等，但从实际运作情况看，依然存 在诸多问题。究其原因就在于监督体制不够顺畅， 致使监督乏力。 １，上级对下级干部选拔任用工作监督力度不 够。在军队，上级党组织和领导机关对下级党组织 收稿日期：２００９—０６一ｌ０ ４．下级对上级干部选拔任用工作监督乏力。我 军干部制度从应用层面来说是任命制，而干部的任用 作者简介：吕恒道，南京政治学院政治部干部处副处长。 大多没有任前公示，加之民主测评、民主推荐的结 果不透明，难以实现下级对上级的监督。 精神，按照科学发展观要求构建军队干部选拔任用 科学机制的重要举措。只有把监督延伸到干部的教 育、培养、考核、选拔、任用、管理的全过程，运 （二）干部选拔任用监督机制不够健全 干部选拔任用监督机制包括监督主体、监督客 体、监督内容、监督法规和监督原则等。“法者，治 之正也” ∞，“令之不行，政则不立” ” 。从这个 用法规、制度和规范将各级领导干部的选人用人纳 入法制轨道，才能把干部选准用好。 （一）建立和完善干部选拔任用预警防范机制 按照“正面教育为主、预防为主、事前监督为 主”的原则，构建干部选拔任用监督预警防范机制， 使干部在预警防范中能够自觉做到自警、自省、自 查、自纠，是干部选拔任用监督的治本之策，也是 角度看，加强制度监督的首要任务就是建章立制。 近年来，军队在制定干部选拔任用监督工作制度和 规定方面做了大量工作，但按照依法治国、依法治 军的要求，还存在着机制不够健全、缺乏系统配套 和可操作性等问题。一些法规制度触及深层次的矛 盾不够，一些临时性、补救性的规定出台的比较多， 存在着“头痛医头、脚痛医脚”的现象。例如，为 了约束领导干部的用人行为，虽然制定了各种规定， 但这些“规定”和“不准”如何监督检查，违反了 如何处理，甚至由哪个部门执行并不十分明确，这 就难免造成一些法规制度流于形式的现象。 （三）干部选拔任用监督的职责不够明确 依据干部选拔任用监督职责的要求，监督机构 应有一定的职责范围，承担明确的监督任务。上级 监督机构除明确一定的宏观监督职责外，要按不同 的干部管理权限，明确监督分工，必要时还应明确 一定的奖惩权力。但现行的专司监督工作的各级纪 委、纪检部门，从表面上看是监督一切的，但事实 上并非如此。如在对干部工作的监督上，纪委和纪 检部门对选用干部的监督，由于缺乏具体明确的职 责、监督的人口和相应的法规制度，结果往往对干 部选拔任用的监督存在着不便、不能和不敢监督。 从担负监督任务的各级纪委人员组成上看，纪委从 书记到委员在党内是纪委成员，在行政上都各自担 任一定的领导职务，而且纪委人员基本上是兼职而 不是专职。各级纪检部门虽然是专职监督机构，但 编制人员很少，师团级单位仅编一名兼管者，由此 造成监督工作往往是“单打独斗”，或者是临阵组 合，监督效果不佳。从监督主体看，虽然官兵是干 部选拔任用监督的主力军，但一些同志监督意识较 淡薄，不懂监督、不愿监督，不敢监督、放弃监督 的现象较普遍。监督主体意识的缺失，制约了官兵 参与干部选拔任用监督的程度和效力。 二、建立健全军队干部选拔任用监督机制 的对策思考 经中央军委批准，总政治部于２００９年２月４日 下发了《军队干部选拔任用工作程序规定（试 行）》。这一规定的颁发是深人贯彻落实党的十七大 一ｌ１６一 干部监督关口前移的防范之举。 １．建立和完善教育引导制度。这一制度包括思 想教育、谈话教育和自我教育三个方面。在思想教 育方面，建立理论教育的长效机制，督促党员领导 干部自觉学习马列主义、毛泽东思想、中国特色社 会主义理论体系，用科学的理论武装头脑，树立正 确的权力观、地位观、利益观。积极推行任职资格 理论考试制度和在职领导干部年度政治理论考试制 度，以考促学，促进党员领导干部理论素质的提高。 在谈话教育方面，要根据干部的思想、工作等方面 的实际情况，本级特别是上级组织和领导定期或不 定期地进行谈心谈话活动，做到经常提神醒脑，警 钟长鸣。要注意增强谈话教育的针对性，做到“六 个必谈”：提拔使用时必谈；接受急难险重任务时必 谈；个人向组织报告重大事项时必谈；群众有举报 或有意见时必谈；有错误苗头和错误倾向时必谈； 工作中遇到重大困难时必谈。在自我教育方面，要 引导领导干部经常进行反思，注重世界观改造，自 觉克服“特权”和“官本位”思想，防止“个人说 了算”、 “一言堂”。要强化法规意识，做到学法、 知法、懂法、守法，切实明确职权与职责、权力与 责任、权利与义务的关系，自觉地在履行职责中接 受各方面的监督。要坚持思想汇报制度，把汇报思 想的过程变为自我反省、自我教育的过程，尤其是 领导干部每年要向各级党组织汇报思想情况，并结 合年终述职向所在单位官兵公开报告自己的思想和 廉洁自律情况，以接受群众的监督和评议。 ２．建立和完善信息预报制度。实施信息预报， 及时将一些信息反馈给每个党员领导干部，是警醒 干部，促进自我纠改、自我提高的有效途径，也是 加强干部权力监督，防范干部“小错酿大错”的重 要措施。信息预报制度，应包括四个方面的内容： 一是民主评议信息预报制度。每年要对党员领导干 部进行一次民主评议，集中了解群众的公认度，掌 握党员干部存在的问题，并及时向其通报民主评议 情况。二是民主生活会信息预报制度。在党委民主 生活中，对反映的一些较为突出的问题，要及时梳 理，反馈给相关领导干部，督促其整改。三是联席 派出考察组的部门、考察对象和谈话对象及所在单 位的具体责任，不断改进考察方法，提高考察质量。 ３．干部任用党委讨论决定环节的提前预告制。 各级党委讨论决定于部任免事项，应提前将拟任免 干部的基本情况、调整理由及履行程序情况告之党 委成员，避免党组织成员对拟任免人选“仓促表 态”。同时，在讨论决定干部时，要实行纪检干部督 查员 Ⅱ下级党组织讨论决定干部会议制度，进行 会议信息预报制度。健全与执纪执法机关部门的联 席会议制度，建立干部监督信息登记簿，并将有关 信息及时反馈给当事人，督促其自我检查和改正。 四是信访举报信息预报制度。对官兵信访中反映的 一般性问题，及时向相关领导干部反馈提醒，重要 问题则应及时进行调查处理。 ３．建立和完善督查警示制度。从关心爱护干部 出发，应及时对领导干部进行督查、警示。这方面 重点要建立和完善三项制度：一是函询回复制度。 根据官兵的反映和举报，将有关问题进行整理，用 公函的形式通知相关领导干部，要求其限期向党组 织作出书面说明或口头说明，做到有则改之，无则 加勉。二是诫勉制度。对各级领导干部在工作和生 活中发生的构不成党纪、政纪处分的问题或错误， 采取谈话提醒、诫勉等措施和方法，给予及时告诫 或劝勉。三是督促整改制度。对领导干部苗头性、 倾向性的错误和问题，应督促其限期整改，并将整 改结果存档备用。 （二）建立和完善干部选拔任用权力制衡机制 加强对领导干部选拔任用权的制约和监督，是 预防和治理权力腐败的重要保证。人事权监督的重 点应放在ｆ部选拔任用的监督上。要按照《军队干 部选拔任用工作程序规定（试行）》的要求，通过 监督，严格程序，规范行为，防止选人用人的不正 之风，提高选人用人的质量。目前，应重点建立和 完善以下制度： １．民主推荐环节的首推责任制和推荐责任制。 一是明确首推责任人。个人名义向组织推荐提名干 部人选，推荐者个人为首推责任人；单位党组织向 上级推荐的干部人选，党组织的主要领导为首推责 任人。二是明确推荐要求。以个人名义推荐的，要 写出署名推荐材料；以单位党组织名义推荐的，必 须根据所在单位民主推荐的情况，写出推荐理由， 填写《干部推荐表》，党组织负责人签名、单位党组 织盖章后上报有任免权的上级党委和机关。在建立 首推责任制的同时，还要明确负责推荐工作的有关 人员的责任，严把推荐关口。 ２．干部任前考察环节的差额考察制和考察责任 制。考察是任用干部的重要前提。要根据不同职位， 区分不同情况，按照不低于ｌ：２的比例，确定考察 人选进行考察，扩大选人用人的范围，增强选人用 人的可比性和准确性。在考察中，要明确考察组、 现场监督、现场指导、现场纠偏，防止各种违规问 题的发生。 ４．任免环节的任前公示制和票决制。干部任前 公示是实现官兵对干部选用“知情权、参与权、表 达权、监督权”的关键环节，是对干部任用实行群 众监督的主要途径，也是防止用人失察、失误的主 要保证。其内容主要包括公示拟任对象情况、收集 分析群众意见、核查结果处理等环节。要全面推行 票决制。票决制是指干部任免时党委内部表决所采 取的方式。以往党委特别是常委会任用干部一般实 行口头表决或举手表决，这种表决方式容易给个别 独断专行的党委主要领导同志提供机会。而票决制 特别是无记名投票表决可以避免许多利益瓜葛，减 轻碍于情面的思想负担，能比较准确地反映出党委 成员对拟任干部的真实态度。对团以上领导干部的 任命，应借鉴地方干部任用的做法，实行党委全会 票决制，以提高重要岗位、关键权力岗位干部任命 的公信度和准确性。 （三）建立和完善干部选拔任用失察失误责任追 究机制 本着惩防并举、从严执纪的原则，建立和完善 干部选拔任用失察失误责任追究机制，以严格的纪 律约束，提高监督威慑力。这一机制重点要建立和 完善以下制度： １．干部督查员巡察制度。２００３年８月，中央批 准设立巡视组监督省级领导干部，其中一项重要内 容就是对省级领导班子及其成员在选拔任用干部时 的情况进行监督检查。巡察制度是完善党内监督、 增强党内监督效能的重大举措，与其他监督方式相 比，是一种具有特殊功能的监督制约方式，能够较 好地解决“看得见管不着、管得着看不见”的问题。 可借鉴地方干部巡视监督的做法，在军内聘请党性 观念和原则性强、有丰富领导工作经验的同志，担 任干部监督督查员，授权干部工作监督督查员定期 和不定期到有关单位进行巡视，深入群众了解情况。 赋予他们一定的职责和必要的权力，如规定他们可 以同各级班子“一把手”、班子成员、广大官兵个别 一１ １７— 谈话，查阅党委讨论干部的会议记录和有关资料； 领导体制，其人事调配权归上级干部部门，监督干 巡察了解领导干部生活圈、社交圈情况；了解领导 部的录用、选任、晋升以及福利待遇由上级单位负 干部及其家属廉洁自律情况，为实施责任追究提供 责，不受所派驻单位领导，使同级党委和干部部门 依据。 无权干预其人事调配，形成相对独立的干部监督工 ２．违规问题调处制度。这项制度应包括以下内 作体制，让干部监督工作人员能够放手大胆开展监 容：一是征求纪委意见的时机。干部部门提出提名 督，从而提高监督的效果。 预案后，应将名单提交纪委征求意见，一般应给纪 ２．建立选拔任用干部监督工作人员资格认证制 委留有一周左右的时间。二是向纪委提供的内容。 度。对从事干部监督的工作人员，必须进行任职资 出于减少审查工作量考虑，可只提供后备干部预选 格认证。认证采取笔试和面试的方式进行，考试内 名单、干部任用提名人选名单或拟提升人员名单， 容以干部监督业务知识和政治理论知识为主。同时， 不提供具体的拟任岗位。三是纪委审查重点及意见 考察其一贯工作表现，进行综合认证。合格者授发 反馈。重点审查所提供人选的廉洁自律情况，提出 证书，不合格者不得从事干部监督工作，从入口上 明确意见，以书面形式反馈给干部部门。四是对纪 把好干部监督工作人员素质的关口。 委回复意见的处理。对纪委提出的没有发现廉洁自 ３．建立选拔任用干部监督内部分工协作制度。 律问题的人选，干部部门将其继续列人预案，并在 就是要形成以政治机关牵头抓总，其他机关、科室 讨论时予以说明；对纪委正在准备核查问题而建议 配合，齐抓共管的干部选拔任用监督工作格局，以 暂缓办理任职的人选，干部部门将其调整出预案或 增强内部合力。同时，针对新形势下干部选拔任用 提出其他处理意见；凡未经纪委审查不得提交会议 监督工作任务较繁重的情况，充实力量，建强队伍， 研究，对监督发现的问题，由纪委牵头，组织专门 为加强干部选拔任用监督工作提供人力保证。 人员调查核实。凡经查属实的，根据有关政策法规， ４．建立重大问题隔离审查制度。要赋予干部选 予以处理。 拔任用监督机构相应的执纪执法权力。如纪检部门 ３．责任追究制度。要建立严格的责任追究制 可以对违纪违规案件涉案人员采取“双规”等措施； 度，做到公平、公正。在实践中，要求抓住选人用 干部选拔任用监督部门，对重大问题也应有一定的 人的关键环节，针对违反干部工作政策规定、造成 执纪手段。可以考虑试行重大问题隔离审查的办法， 用人失察失误的不同情形，区分书记、副书记、常 给干部选拔任用监督机构创造有利的执纪执法环境， 委、政治部（处）主任、干部和纪检部门领导在干 使干部选拔任用监督手段硬化，进一步提高干部选 部选拔任用各个环节中所承担的责任，提出相应的 拔任用监督的实效。 责任追究内容和追究办法。比如，在干部任用提名 ５．建立干部选拔任用监督激励机制。完善干部 环节，对政治机关未按后备干部规定程序和任职资 选拔任用监督部门的奖励和激励制度，在坚持物质 格条件提名的，不如实汇报甚至改动民主推荐、民 激励与精神激励相结合、以精神奖励为主的前提下， 主测评结果的，应追究政治部（处）主任、干部部 探寻新的激励措施。有权就要有责，干部选拔任用 门领导的责任；纪检部门不及时提供拟任干部党风 监督机构和监督工作者既要有很高的权威，又要担 廉政情况，应追究纪检 】领导责任；领导干部以 负与权力相伴而生的重要责任，实现权、责、利的 个人名义向组织推荐干部，导致用人失察失误的， 三者统一。对监督机构和监督工作者工作成绩突出 应当追究推荐人责任。在决策环节，对常委成员明 或有功的，要给予表彰奖励或提前晋职晋衔，使其 知拟任人选存在重大问题而发表袒护意见，致使干 从精神到个人成长进步上得到鼓励，以利于形成一 部“带病提拔”的，应追究相关成员责任。再如， 种敢于监督、勇于监督的良好风气。同时，对干部 对群众反映的问题隐情不报或者调查失实的，应当 选拔任用监督机构和工作人员的任何失职、渎职， 追究相关部门领导和直接责任人的责任。 要及时严肃追究其责任，依法作出相应处理。 （四）建立和完善干部选拔任用监督保障机制 １．建立选拔任用干部监督机构垂直管理体制。 ［责任编辑金家林］ 要努力创新干部监督体系，建立相对独立的专门行 参考文献： 使干部选拔任用监督的组织机构，将干部监督部门 【１］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编（Ｇ］．北 直接纳入上级党委和政治机关垂直管理，实行纵向 京：解放军出版社，２００７．