中国银行业反垄断法律规制浅析

中国银行业反垄断法律规制浅析

作者：李文杰

来源：《法制博览》2014年第04期

【摘要】本文本着探讨的理念，对我国银行业的垄断规制的必要性和反垄断法律规制进行分析，在此基础上，对中国银行业反垄断法律法规的完善提出建议。

【关键词】银行业；反垄断；规制中国银行业的发展经历了一系列变迁，已初步形成规模庞大、层次多样的商业银行体系。在金融全球化的背景下，维护中国银行业的公平和有效竞争，预防和制止垄断行为，促进银行业的可持续发展，维护国家金融安全，已成为经济发展面临的主要问题。本文本着探讨的理念，对我国银行业的垄断规制的必要性和反垄断法律规制进行分析，并在此基础上，对中国银行业反垄断法律法规的完善提出建议。一、中国银行业反垄断规制的必要性

市场经济中，竞争是保持市场活力的源泉，同时竞争也会给经营者带来压力，为了规避这种风险和压力，经营者往往会联合组建更大的利益集团，大的利益集团相互之间为了占据市场优势地位，获得更高额利润，就会通过达成垄断协议、经营者集中等行为达到垄断和限制竞争的效果。这些垄断行为会破坏市场竞争秩序，导致社会资源不能合理配置，损害消费者利益，尤其会对中小竞争者造成冲击，生存空间遭到排挤，导致市场活力下降。

银行业是限制过度竞争的行业，银行业的过度竞争引发动荡或使其破产，会对存款人的利益及社会安定造成影响。尤其是中国银行体制改革过程中即面临着如何促进行业竞争，降低行业进入壁垒，预防和制止垄断，保障银行业持续健康发展的问题。在金融全球化的背景下，尤其是我国加入世贸组织后，大量外资的引入，国内银行机构面临着被国外资本兼并或控制的风险，这对中国金融安全构成了威胁，为了抵制外国垄断势力、维护我国金融安全，对银行业进行反垄断规制十分必要。

综上，基于保护中小银行利益，提高银行自身效益，保护消费者利益，维护经济安全等方面的原因对银行业垄断行为进行规制有其必要性。二、中国银行业反垄断规制的现状 为维护市场公平竞争，促进经济效率，预防和制止垄断，有必要对银行业垄断行为进行规制，由于我国《反垄断法》颁布实施时间较短，相应的法律法规不完善，尤其是具体实施的过程暴露出反垄断规制方面的问题。（一）规制对象过于原则

我国的《反垄断法》是典型的市场规制法，是政府针对市场失灵引发的过度竞争与排斥竞争现象进行规制的法律，其并不能保证有效的竞争环境，①具体的实施依赖于反垄断执法机构，因此相关法律规定比较原则、抽象和模糊，大量的法律规范只用相对原则的文字加以表述。反垄断执法是一种需要大量经济分析来确保个案公正的执法思路，这势必造成法律的不稳定和执法标准不一致的现象。有欧美一些国家的反垄断规定也比较原则，但其有大量的执法经

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验和判例来确保执法标准的统一，因此我国应在《反垄断法》的基础上尽快制定出可操作性强的实施细则，使相对原则的规定用语具体化，而不是赋予执法人员过多的自由裁量权很有必要。在规制对象方面，随着混业经营趋势的发展，银行合并日趋频繁。反垄断法的规制对象，应当不但是以国内的银行业为主要规制对象，也应以跨国银行在国内的合并作为主要规制对象。在除外制度方面，我国《反垄断法》虽然在垄断协议和经营者集中方面规定了除外制度，但却没有对银行业反垄断豁免问题做出相对完善的规定，这也会造成实践中难以进行具体操作。

（二）我国银行业反垄断执法机构与监管机构管辖上的分工与协调

从反垄断的统一性和权威性出发，建立独立的，统一的，专业的银行业反垄断执法机构是理想模式，从独立性来看，独立性指无论从职能划分，权力配置，成员构成等方面都具有独立性。首先该执法机构应目标明确、单一即只为银行业反垄断，其次不受非相关行政性、政治性因素的干预。权威性是指其执法的公正与专业，从权威性来看，权威性需依赖于独立性，因为该执法机构独立于行政的、政治的等方面的因素，因此其不受相关利益集团的左右，所以作出的决定专业、公正、难以质疑。从专业性来看，反垄断委员会与反垄断执法机吸收不同学科的专家学者参与执法，因反垄断执法工作很大程度上是一种技术性工作，其执法机构吸收具有专业知识的人员有利于更好的执行反垄断法，避免行政人员的惰性和部门偏见。②中国的《反垄断法》第九条和第十条设计了反垄断委员会与反垄断执法机构双层监管模式。国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。国务院又将反垄断执法工作具体到商务部、发改委和国家工商总局，这样就形成了多头执法的形式。显然与上述建立统一的、独立的、权威的反垄断执法机构相去甚远。但从现实可行性出发，这种模式具有一定合理性。一方面，从执法的历史承接的角度出发，维持了现有的执法格局，将反垄断执法工作收归中央，将具体执法工作交由国务院反垄断执法机构及其授权的省级机构负责。另一方面，国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，但不具体执法。这样可避免反垄断执法机构之间因对反垄断执法的理解不同，相互之间利益不同的考虑而出现的竞相执法和相互推诿现象。因此如何在这种双层监管模式下处理好反垄断委员会与反垄断行政机构之间关系成为关键，需要进一步的研究。③三、完善我国银行业反垄断法律规制的建议（一）完善我国银行业反垄断法律规范 1.界定银行业相关市场

相关市场的界定是反垄断法实施过程中面临的一个重要前提，垄断行为的判定大多涉及发生竞争关系的领域，而该领域即是“相关市场”。通过对相关市场的界定才可能知道被调查对象所占市场份额的大小，具有垄断力的程度等。相关市场的界定是分析经营者的行为是否构成垄断的基础。对相关市场进行合理的界定不可过窄，这会使涉嫌企业受到不应有的规制；亦不可过宽，这会使相关企业逃脱应有的规制。根据《反垄断法》第十二条的规定可知，界定“相关市场”需要考虑三个方面的因素：商品市场、地域市场、时间市场。这就是说应从不同的角度对相关市场进行界定才更准确、合理、切合实际。

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我国在对银行业的相关市场进行界定时也应考虑到这三方面的因素，除此之外，还应考虑到银行产品和服务的特殊性，将在市场竞争中同其他产品相区别的存、贷款等产品消费群体界定为同一个相关市场。另外，近年来我国银行业发生的变化，如银行产业股份制改革、金融业合并、网上银行服务的相关问题等在界定我国银行业相关市场时也应纳入考虑的范围。 2.加强对外资银行市场准入监管

我国在国内外银行并购的门槛实质上欠缺相关的法律规定与具体措施。目前我国对外资银行的市场准入监管主要以03年中国银监会颁布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》中对金外金融机构投资入股中资金融机构所应遵循的原则、入股形式、条件等出的规定为依据。因此我国应尽快出台反垄断法的相关实施细则，明确规定构成垄断的条件，并以此作为银行机构的集中能否被批准的依据。确立凡是银行机构的集中交易都必须按照程序接受审核，若形成或可能形成垄断的都将不予批准。其中审查内容可以包括：对相关市场的影响、对市场集中度的影响市场优势地位的确立等加以判断。 3.完善银行业除外制度适用的法律规范

反垄断法的适用除外是指对特定行业或特定行为不适用反垄断法的一种法律制度。使用除外的对象主要涉及对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域，以及对市场竞争关系影响不大，但对社会整体利益有益的限制竞争行为。银行业在大多数国家都属不受反垄断法规制的除外情形，因为这些行业涉及的利益主体广泛，过度的竞争会造成社会不安定。④我国反垄断立法应从我国的实际情况出发，确立适用除外制度，规定可以进行限制竞争的种种情形。如在贷款政策、利率等方面可以进行联合或共同行动来避免过度竞争。我国反垄断法在适用于银行领域合并时，一要充分利用反垄断法的相关规定保护银行业这种相对幼稚的行业。二是充分利用除外制度为银行逐步发展提供理论依据。三是在除外规定的情形的依据或标准，应将公共利益、国家利益和金融安全等情形纳入除外情形中。⑤（二）明确执法机构和监管机构管辖上的分工与协调

行业监管机构对行业垄断行为拥有监管职责是毋庸置疑的，因为它是相关领域的专家，其在掌握第一手信息方面是一般反垄断执法机构无法比拟的。问题的关键是，在行业监管机构对本行业垄断问题拥有管辖权时，反垄断执法机构是否仍能对其拥有管辖权。由于银行业问题关乎国计民生、国家经济安全和社会安定和谐，所以银行业反垄断执法部门不能独立于银行业监管部门，基于此，笔者建议确立起反垄断执法机构与银行业监管机构之间以共同监管为原则，专业监管为例外的管辖权分配模式相对合理。共同管辖即反垄断执法机构与银行业监管机构共同行驶管辖权，两机构对各自的职责、任务与掌握的相关信息进行交流，保证其权力的行使和程序规范依法进行。专业管辖则是通过银行业监管机构来实现，如针对市场准入、价格控制等经济性监管与其他社会性监管方面拥有专业管辖权，这部分可通过事前设置相应的规则与程序实现。

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现代市场经济国家中，银行业对于一国的经济法发展具有举足轻重的作用，银行业的有效竞争，对我国经济发展稳步前进有重大的促进作用，但我国银行业仍是存在垄断问题，而我国银行业反垄断制度在立法、执法等领域存在诸多不足。因此针对应逐步完善并细化反垄断法的一系列配套法律法规，对银行业的垄断行为予以更为严格的规制，实现银行业健康快速有序发展。 注释：

①金福海主编.反垄断法疑难问题研究[M].北京：知识产权出版社，2010：20. ②叶卫平.反垄断法价值问题研究[M].北京：北京大学出版社，2012：171. ③金福海主编.反垄断法疑难问题研究[M].北京：知识产权出版社，2010：27-28. ④安建主编.中华人民共和国反垄断法释义[M].北京：法律出版社，2007：214.

⑤高晋康，唐清利.金融全球化条件下中国金融安全的法律保障-商业银行运行中的法律漏洞及其弥补[M].北京：法律出版社，2008.参考文献：

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