浅谈我国公共财政的职能

内容摘要：公共财政的职能是财政基础的核心内容。本文结合我国社会主义社会的差不多国情和市场经济体制，从公共财政的概念、公共财政的形式、特点、公共财政的职能等几个方面分别进行阐述，正确把握公共财政的职能，分析存在的问题以及解决计策。 关键词：公共财政 财政职能 一、公共财政的概念

是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范畴，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。

公共财政的特点是: ( 1) 公共财政是一种补偿市场缺陷的财政体制，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共财政框架时，第一必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一差不多条件，否则就会显现“越位”和“缺位”; ( 2) 公共财政是一种服务财政，以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的依照就在于履行社会治理职责，满足社会公共需要; ( 3) 公共财政是一种民主财政，是按社会公意公益来进行的一种社会集中性分配。他要求最大限度实行民主政策。在市场经济下，政府提供公共产品不通

过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的“政治投票”作出决策。公共选择要紧表达为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。; ( 4) 公共财政是一种法制财政，市场经济是一个法治经济，关于政府来说，其活动和行为也应当置于法律的全然约束规范之下。财政作为政府直截了当进行的活动，在市场经济下无疑必须受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特点。 其表现在公共财政收入方面，不管是开征税收、设立规费项目，依旧发行国债，都必须按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批必须公布透亮，依法来进行。；（5）充分同意明主监督，公共财政是一种受制财政。

公共财政的形式，亦即公共财政的收入来源，绝大部分取决于税收收入。因此还有一部分来自其债务收入、国有资产收益、政府费收入以及其他收入形式。常见的其他收入形式有罚没收入和通货膨胀税等。

二、公共财政的职能

在社会主义市场经济下，财政职能要紧包括资源配置、收入分配、调控经济和监督治理。这也是学者们普遍认可的四个职能。 资源配置职能。是指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金

流向，补偿市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直截了当分配者，也是全社会资源配置的调剂者。这一专门地位，决定了财政的资源配置职能既包括对用于满足社会公共需要资源的直截了当分配，又包括对全社会资源的间接调剂。

收入分配职能。是指政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财宝中所占份额施加阻碍，以公平收入分配。在政府对收入分配不加干预的情形下，一样会以个人财产多少和对生产所做奉献大小等因素，将社会财宝在社会各成员之间进行初次分配。这种分配往往是不公平的，而市场对此无能为力，只有依靠政府对这种不公平现象加以调剂。财政的收入分配职能要紧通过税收调剂、转移性支出（如社会保证支出、救济支出、补贴）等手段来实现。

调控经济职能。是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳固和经济增长等目标的实现。政府依照宏观经济运行的不同状况，相机选择采取相应的财政政策措施。当总需求小于总供给时，采纳扩张性财政政策，增加财政支出和减少政府税收，扩大总需求，防止经济衰退；当总需求大于总供给时，采纳紧缩性财政政策，减少财政支出和增加政府税收，抑制总需求，防止通货膨胀；在总供给和总需求差不多平稳，但结构性矛盾比较突出时，实行趋于中性的财政政策。

监督治理职能。在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含了监督治理职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，都需要财政的监督和治理，以规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康进展。我国是以公有制为基础的社会主义国家，必须保证政令统一，爱护国家和人民的全然利益，这就更需要强化财政的监督治理职能。

因此最近又有人认为公共财政具有反腐倡廉职能，能够简称为廉政职能。所谓公共财政的廉政职能，是由公共财政的公共性与公布性的本质属性所决定的，公共财政是公共资源，而腐败的产生在于偷窃公共资源，不正当地运用公共资源。公共财政依旧阳光财政，而公布透亮是廉政建设的本质要求。

三、我国财政职能存在的要紧问题及计策建议

1 .财政职能弱化 ，许多应该做的事无力去做 ，“缺位”的问题亟待解决。关键在于财政收入占国内国民生产总值的比重不断下滑 ，财政可供分配的资金总量不足 ，远远不能适应公共财政所应承担的公共需求的要求 ，阻碍财政职能的充分发挥。在许多方面 ，职能作用仍不到位 ，具体表现 ，一是属于公共需要的基础设施方面的资金投入严峻不足 ，公路、铁路、港口和都市公共设施等等方面的投资缺口专门大 ，形成一些瓶颈 ，制约着国民经济的进展。为了解决这些问题 ，财政不得不采取大量举债的方式来补偿这方面的资金不足 ，从而不断地加重了财政的债务负担。二是治理还比较薄弱 ，漏

洞较多 ，财源和资金流失十分严峻。目前我国有近四万亿的国有资产 ，这么一大块家底 ，应该制造出巨额财宝 ，但实际上 ，这块资本的运用效率是专门低的 ，而且每年都在以不同的方式流失。我国的资源全部属于国有 ，但长期以来 ，忽视从价值上进行有效的治理 ，到目前为止 ，对国有资源的家底也没有搞清晰 ，资源性产品的价格体系也没有完全建立起来 ，专门多是无价和廉价开采使用 ，相当一部分价值流失了 ，国家财政从资源利用中获得的收入是专门有限的。三是大量的非税收入依旧游离于预算之外。分配关系扭曲 ，分配秩序纷乱 ，愈来愈多的部门直截了当参与收入分配 ，各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。四是税收征管不力 ，税收流失也相当惊人。我国每年的税收流失都以成百上千亿元的数字累积着。那个地点面有随意减免税的缘故 ，有偷漏税的缘故 ，有征管手段落后的缘故 ，有税收人员素养不高的缘故等等。专门值得注意的是法制化程度不高 ，税法体系不健全、执法不严 ，基层把税收任务比税法看得还重 ，超额完成税收任务能够分成、得奖金 ，执法不严却无人追究 ，造成应收不能尽收的局面专门难扭转。一部分税收收不上来 ，财政职能的弱化就可想而知了。因此 ，应强化财政的收入机制 ，强化税收治理 ，严格坚持公平与效率原则 ，解决好税收的征管体制问题 ，提高财政的两个比重。财政有了钱 ，职能弱化的问题自然就解决了。

2 .财政供给制分配方式尚未完全打破 ，国家财政仍包揽过多 ，通常说的“越位”问题仍旧存在。这些年来 ，财政改革多半着眼于

旧体制存在的统收问题 ，而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依旧存在 ，财政职能范畴仍没有进行相应的调整 ，在专门大程度上仍受着打算经济体制下供给制分配方式的阻碍 ，不适应市场经济进展的要求 ，也不利于财政支出结构的调整和优化。那个地点面突出的问题 ，一是财政补贴仍过于繁重。财政补贴要紧包括价格补贴和企业亏损补贴两大类 ，但长期以来 ，为了爱护社会经济的稳固 ，保持物价水平的平稳 ，使相当一部分国营企业的产品价格水平 ，尽管放开了 ，但仍与价值存在着严峻背离的情形 ，企业亏损负担繁重 ，财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料说明 ，2 0世纪 80年代以来 ，财政补贴快速增长 ，由 1 980年的 2 50 . 1 4亿元增加到 1 990年959.6 8亿元 ，年均增长 1 4.4% ，占同期财政支出的比重由 1 8%上升到 2 4.9% ，上升了 6 . 9个百分点。二是财政支出供给范畴仍旧过宽 ，不仅包括了公共需要范畴里的开支 ，而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支 ，如补充企业的资本金 ，安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定 ，是依照“储存量” （即保证 1 993年地点政府的既得财力 ）的原则 ，利用基数法得到的。如此一来 ，原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内 ，等于承认打算经济体制下的不合理所得。为此 ，要紧应加快国有企业的改革步伐 ，尽快建立起现代企业治理制度 ，并与此同时尽快完善社会保证体系。

3.预算治理粗放 ，约束力不强。政府财政预算应是规范财政收

支活动的差不多手段 ，是一项专门严肃、具有法律效力的制度 ，但我国在财政预算的执行中的治理一直存在着严肃性和约束力不强的问题 ，往往有专门大的随意性 ，有时一些资金的使用往往是领导干部一句话、一个批条 ，几十万、几百万、几千万的资金就划出去了。本来国家预确实是通过人大审议批准的具有法律效力的财政预算 ，然而具有长官意志的财政支显现象却在各地区、各部门甚至中央财政支出中都有表达。这种权大于法的非规范化、非法律化的财政支出治理行为 ，不仅违反了财政预算执行的严肃性 ，也造成了财政职能的弱化。具体问题表现在 ，一是预算编制方法粗放。我国财政支出治理方式差不多上是粗放型的 ，预算编制方法落后。目前我国支出预算编制方法要紧采纳“基数法” ，即新年度的支出预算在上年支出基础上考虑下年度新的增支因素后确定 ，这种方法不科学、不规范 ，也不符合公平原则。二是转移支付制度不规范。三是预算支出效率低下。具体表现为 :重复购置、盲目购置、随意购置的现象相当普遍 ,造成资源的严峻白费 ;预算资金不按预算目标使用 ,挪用、挤占现象严峻 ,阻碍了国家预定的支出打算的落实 ;采购资金使用缺乏透亮度 ,产生腐败现象。四是预算外财政资金的大量存在。预算外资金尽管也是财政性资金,在一定程度上补偿了财政预算内资金的不足 ,但由于其治理上的条块分割 ,国家财政专门是中央财政预算上难以操纵。同时 ,大量合理与不合理收费的存在 ,一方面冲击了正常的国家税收 ,另一方面也挫伤了群众的纳税积极性以及对政府的信任程度。因此 ,应加快脚步 ,建立保证财政职能发挥的法律体系。市场经济是

法制经济 ,“公共财政”职能的确立 ,更需要建立一套与之相适应的法制环境。而现实的情形则是 ,到目前为止 ,真正通过立法的 ,只有“预算法”和“会计法” ,在几十个税种当中 ,只有“个人所得税”通过正式立法 ,其余还都停留在按国务院有关条例征税的时期。大量法规、政府规章、规范性文件 ,有的是出于有利于地点经济进展 ,带有明显的地点爱护色彩 ,有的是出于部门利益出台的一些相互碰车的规章制度 ,法制不健全与法制环境紊乱是客观存在的事实。比如在目前开征的税种当中 ,大部分是以行政部门条例或者暂行条例及事实上施细则为征税依据 ,还有不完善、不适应的地点 ,只能依靠部门行政文件进行说明、补充。如农业税 ,差不多上依旧以几十年前制定的条例作为征收依据 ,土地变化专门大 ,没方法进行调整。一些地点钻税收不完善的空子 ,采取自定方法滥收费 ,进行创收。这不仅直截了当对财政构成庞大的冲击 ,更重要的是对营造适应市场经济进展的法制环境十分不利。