人防工程建设与城市地下空间开发利用的协调发展

作者：张家港民防局 章剑烨 点击数： 35

城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。按其功能类型和构筑形式可分为人民防空工程、地下交通工程、地下储藏库、地下商业建筑、地下公共建筑、地下市政工程等。随着城市化水平的不断提高，城市地面空间拥挤、交通阻塞、环境恶化、资源匮乏等问题已越来越突出。向高空要空间、向地下要空间，已成为增强城市功能、改善城市环境的必要手段。随着可持续发展战略及科学发展观的实施，如何合理开发城市地下空间，如何使城市地下空间既能为城市服务，又能为子孙后代造福，已成为城市管理者与城市相关职能部门必须考虑的问题。开发利用城市地下空间对提高城市的总体防灾、抗灾能力，发展城市经济、改善环境、方便人民生活必将起到积极作用。也是解决城市人口、资源、环境三大危机的重要措施，是城市走可持续发展道路的重要途径。

一、人防工程在我国城市地下空间开发利用中的现状

我国地下空间的大规模开发利用是从修建人民防空地下室开始的。目前许多城市(尤其是中小城市)除几个大型人防工程外，地下空间开发利用基本上处于空白状态，也没有编制城市总体地下空间发展开发规划，对城市地下空间的建设与管理工作也不明确，使得城市地下空间开发利用没有明确的目标和方向。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑在我市逐步增多，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。特别在繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不了以防灾救灾为目的的人防工程，但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥，人防工程规划设计应纳入到城市地下空间综合利用中去，积极开展平战结合，使人民防空工程建设迈上健康、快速发展的轨道。管理缺陷，严重制约着城市地下空间的开发水平。

二、人防工程与地下空间开发过程中存在的问题

1、城市各管理机构职能分散，严重制约着城市地下空间的开发水平。我国的地下空间开发始于

人防工程建设，并形成了独具特色的军地双重领导的管理。由于与城市基本建设管理和城市规划管理的差异较大，在城市建设中“条块分割、多头管理、缺乏统一”的弊端也比较突出，严重的制约了城市地下空间的开发建设。城市地下空间的开发利用是一项新兴事业，当前没有一个城市管理机构有明确的地下空间开发利用的职责和职能，与其相关的城市行政管理机构有建设局、规划局、人防办等。其中有的机构有地下空间建设规划和管理的职责，有的则有部分职责。如人防办仅负责人防工程的规划和建设。除上述明确的或理应明确的职责外，还有如城市地下空间开发利用的法规的制定、资金筹集问题、宣传教育问题等都没有明确的机构负责。随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防部门和其它地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。1997年《中华人民共和国建设部令》第56号颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，明确建设部门是负责全国城市地下空间开发利用管理工作的主管部门，把地下空间的规划、工程建设的审批、设计、施工、质量管理、验收、专用标准和设备的选型等统统包揽在自己的职责业务范围内，但事实上这些工作并没有开展起来，地面建设与人防结合修建防空地下室，与交通结合修建地下铁路、地下停车场等，修建的地下建筑产权不清晰，资产管理各自为政，反而使建设主管部门与人防、交通、城建等部门主管权限上发生了冲突，并且严重影响到地下工程建设的质量和开发水平。

2、人防专项规划与城市总体规划不统一。规划的作用在于其能够使有关各方面有目的、有计划地去实施这一项工程。城市地下空间的开发利用是一项系统工程，既要研究地上和地下的协调、各个分系统之间的配合，又要进行资源调查和需求预测，而且还要考虑财力和资金的问题。因此城市地下空间的开发利用是一项决策性很强的工作。城市地下空间开发利用的目标是什么?重点是什么?如何实现这些目标?最终要为城市发展解决什么问题?这些问题都是必须事先做出规划和部署的。决不能限于固有的观念和认识，或停止于投资方的利益追求，各行其是，分散开发。城市地下空间开发利用要前后考虑，规模适当，形成城市开发的整体效益。《人防工程建设规划》，一般是作为城市人防专项规划制定的，只是解决城市战时防空袭的需要，规划中没有形成的分系统；既缺乏各分系统之间的有机结合，也缺乏地下和地面之间的

协调，更没有对未来深层地下空间的开发进行全面部署。由于没有全面的规划，没有明确的城市建设的整体目标，仅依靠《人防工程建设规划》不可能有力地促进城市交通、环境建设用地等问题的解决，甚至会造成地下空间这种不可再生宝贵资源的浪费或破坏。

3、法制不健全，影响地下空间的开发和管理。我国地下空间的开发程度较低，法规很不完善。宏观手段缺乏约束性，这样就阻碍了开发利用地下空间的发展进程。除人防工程建设的规划、标准和设计施工规范以外，关于地下空间的所有权、使用权、管理权到地下空间开发战略、方针、、管理、建设标准、技术标准、设计施工规程等一系列问题基本上都处于无法可依的状态，一定程度上影响了地下空间的发展。因此，要提高开发程度和管理水平，必须加强立法工作。

4、陈旧观念和认识误区影响了城市的地下空间开发的积极性。由于“地下工程建设成本高，施工难度大，利用价值小”的认识误区，以及地下工程通风透气性能差、能耗高、档次低等固有观念的存在，使得在当前大力加强城市基本建设的背景下，地下空间开发利用没有受到应有的重视，以至许多市中心的街区改造、大面积的绿地建设和广场建设没有相应地开发其地下空间，失去了宝贵的资源。未来城市地下空间开发利用的发展趋势,建设人防工程是《人防法》明确规定的，人防工程建设必将带动地下空间的开发。根据目前的形式分析，“十一五”期间及今后相当长的一段时间内，我国国民经济稳步增长和人民生活水平持续提高。城市交通及停车问题已日益突出。为了解决城市中心区的公共停车和居住区的个人停车难问题，开发利用地下空间，建设各种类型的地下车库是综合考虑“环境质量、用地难、快速便捷、经济合理、安全管理”等因素的最佳途径，必将成为一种新趋势。城市基础设施的更新必将会推动共同沟的建设与地下空间的开发利用。随着城市的不断发展，共同沟内还可提供预留发展空间，确保城市可持续发展的需要。

三、人防工程建设与城市地下空间开发应协调发展

1、加强立法，制定地下空间资源开发利用法规，建立城市地下空间的管理协调机构，规范开发行为是协调发展的保证。当前，各地越来越重视城市地下空间的开发利用，地下空间的建设速度也有所加快，但相关法律、法规滞后，一定程度上影响、制约了各方开发利用地下空间的积极性。必须使开发利用地下空间走上法制化、正规化的轨道，加强资源开

发的立法工作。以争取“立法支持，保护产业和资源，加强宏观管理，创造良好的发展环境”为目的，通过立法规范以带动地下空间资源的开发和管理。要使立法工作做到有特色，内容丰富，层次清晰，职责明确。1997年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》注重开发后的地下空间为人防服务的问题，对人防工程的防护建设问题做了明确的规定，但它没有突出自身开发利用地下空间资源的专业服务性特征。要着眼于大局，着眼于未来，从国家战略利益的高度出发，全方位地考虑地下空间资源的保护与开发，把人防开发利用地下空间资源纳入全面的地下空间资源的开发与保护之中，在(人民防空法)中突出地下空间资源综合开发利用的内容，如进一步明确人防地下室的产权处置问题和民间资金投入地下工程建设问题。基于城市地下空间开发利用的特殊性，建议成立城市地下空间开发利用协调领导小组，结合人防工程建设主要负责城市地下空间开发利用工作，对城市地下空间开发利用进行统一规划、部署、管理。

2、提高认识，制定地下空间开发利用总体规划，合理开发利用地下空间是协调发展的关键。城市建设规划是龙头，人防工程建设的规范性主要体现在规划环节上，有了规划才能筹划人防建设的蓝图，避免各项建设互相干扰，充分发挥效益，确保人防建设与城市建设同步进行。从某种意义上说，规划是行为又是法律行为，抓住了规划就抓住了龙头，就能保证人防建设始终保持经常化、规范化、法制化。人防工程规划作为城市地下空间开发利用规划的重要组成部分，在编制人防建设规划时，应根据城市发展需要，具有前瞻性和可操作性。规划内容包括：人防工程现状及发展预测，发展战略，开发层次、内容、期限、规模与布局，实施步骤，人防工程的具体位置，各地下空间之间的相互连通方式，与地面建筑的关系，及配套工程的综合布置方案，战备、社会、经济效益指标等。人防工程建设规划的编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展和防空作战的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使人防工程建设的开发利用同国家和地方的经济发展水平相适应。地下工程实行横向连通，地面建筑与地下工程协调配合。因此按照现代化城市的标准及早编制城市建设与人防建设相结合规划以及地下空间开发利用总体规划，可为城市的可持

续发展奠定基础。

3、提高人防部门的自身素质，加强对已建人防工程的管理，缓和人防工程建设与城市地下空间利用

之间的矛盾。人防工程的开发利用要纳入到城市地下空间综合开发利用中去，是人防事业发

展的必由之路，这就对人防工程的规划设计、管理者的素质提出了新的要求。我们应全面开展对已建的人防工程的调查、统计、评估等研究工作，对那些改造投资大、经济效益差、人防功能低，或对地下空间资源的进一步开发利用造成障碍的人防工程予以报废；对可改造利用的人防工程进行改造，提高其使用功能，发挥其综合效益。

4、加强地下工程的研究，创新技术是地下空间开发协调发展的手段。随着战争方式和作战样式的变化，传统的防核、生、化武器的人防工程防护要求也应适应这种变化。要适应现代战争的特点，根据不同的人防工程，提出不同的防护标准。特别要提高各级人防工程的常规武器防护标准、降低开发地下空间为人防服务工程的防护标准，使地下空间能够更多地适应战时人防的要求，从而最大地满足人防防护的要求。认真研究平战功能转换措施，对今后人防工程防护与地下空间开发具有重要的意义。随着地下空间开发深度的不断扩展，地下空间在平时和战时的功能配备上的矛盾日益突出。做到既满足平时需求，又满足战时需求，必须加强平战功能转换的需求，解决好这一突出矛盾，从而使地下空间开发尽量不影响开发者投入效益，使人防工程防护与地下空间开发协调发展。今后的地下空间开发中应尽可能在满足其他使用要求的前提下，提出平战转换措施，为人防战时需要服务。

随着城市化水平的提高，国内外形势的发展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到地下空间综合开发利用中去。在加快城市化建设进程中，相关部门应该加强合作与协调，对相近职责进行整合，目前，由于人防的法律法规和相关比较全，城市地下空间的开发利用大多数以人防地下空间的开发为主。人防部门要抓住这一机遇，坚持与城市整体规划同步开发地下空间。从单一防空需要模式向综合开发的模式转变，完善功能配置，提高平战利用率。对现有地下空间的开发利用要科学统筹，也就是说，地下设施尤其是重要设施，不仅具有综合防灾功能，而且还是城市功能的载体，

为城市的行政(国防)、生产、生活、消费、服务提供适宜的场所。人防部门应该转变观念，积极探索地下空间开发建设管理新路子。