东莞CBD发展借鉴系列

【东莞CBD发展借鉴系列】——广州CBD的发展回望

一、广州CBD建设背景

1990年初，广州市在经济并不宽裕的情况下准备建设地铁。市提出了建设广州新城市中心——珠江新城的目标，靠土地收益支持地铁建设。这项决策在客观上可以避免广州市商务办公建筑过于分散，无法形成集约优势的弊病。另外，也与1992年市刚刚提出的15年基本实现现代化，进一步提高中心城市地位，准备建设“国际化大都市”，“高标准、大规模发展第三产业”的目标是一致的。

珠江新城位于广州市天河区，北起黄埔大道，南至珠江，西以广州大道为界，东抵华南快速干线，用地面积约6.2平方公里，建筑面积约1300万m2，处在城市中心区大组团与东翼大组团之间，新旧区交汇处。

城市商务设施的需求取决于城市在所在区域中的地位与作用，如果广州市将来在区域中的地位可以维持得起一个完整的城市CBD，珠江新城和天河体育中心周边商务办公区无疑是CBD最好的选址，城市发展结构的不可替代性决定了广州市的未来。再也找不出像珠江新城和天河中心区这样的城市地理中心区位与CBD如此恰当地结合：（1）位于未来三大城市组团交汇的城市地理中心，区位居中，易于培养良好的城市中心意向，使市民产生认同感；（2）位于城市主要景观轴线珠江与城市新中轴线交汇的城市景观中心，易于形成良好的城市空间意向，形成有魅力、易识别的城市空间。

二、新城规划构想

在境内外三家规划设计单位规划方案咨询的基础上，广州市根据广州市环境

艺术委员会和市规划局的意见，决定以美国托马斯规划服务公司方案为基础，编制控制性规划。

按市的意图，珠江新城将建设成为：未来的广州新城市中心，将统筹布局，综合商贸、金融、康乐、文化、旅游、行政、外事等城市一级功能设施。

规划将用地划分为东西两区，西区以商务办公为主要功能，与北部天河中心区内的商务办公用地一同构成广州市新的CBD，而东区以居住、康乐为主要功能，依据原规划预测，全区人口17－18万，就业岗位35－40万。

新城共分15个功能区，402个地块，除农民留用地123个地块、约456hm2和公建配套用地99个地块、约556hm2外，可供出让的建设用地共180个地块，建筑面积约780hm2，其中商住约占30%，商务、办公、公寓占70%。按目前价格计算，珠江新城预计可收取土地出让金220亿元，扣除征地、开发成本后，将为城市建设、特别是地铁建设提供超过100亿元的土地收益。

根据当时房地产开发形势，市对珠江新城的规划提出了若干具体意见：要求保留三个自然村；保留原规划确定的猎德污水处理厂；提出了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”，并且“按小块用地公开招标”的开发模式。

三、珠江新城开发的困难

自1992年开始酝酿，广州新城市中心——珠江新城的开发已经十年了。虽然到1999年底，已累计投入资金44.2634亿元，但对多数广州人而言，珠江新城还只是一个地图上的概念。除居住用地正在积极开发外，只有若干办公机构迁入。目前，尚无一家真

正的商务办公建筑建成，原因何在？

1、全市办公设施过剩

据统计，至1998年末，广州市已竣工及已获规划批准建设的商务办公楼总面积约933.8万m2（包括珠江新城批出的26.26万m2）。其中，目前已经建成的商务办公楼510.9万m2、已获规划局批准但尚未建成的422.9万m2。

由于国家宏观经济和东南亚金融危机的影响，在1993－1994年曾经十分繁荣、供不应求的办公楼市场转向低迷，大量商务办公楼积压闲置。据广州市房地产局1999年6月调查，全市办公楼空置率达到27.2%，销售基本停止。

已办理土地出让手续的写字楼建筑面积共计5.3万m2，虽然已经获准预售的建筑面积达到355.4万m2，但是其中只有230.5万m2完成租售，目前广州市写字楼存量面积还有415万m2。

粗略估计，即使现在开始不再批准新建写字楼项目，按1998年写字楼售出32.6万m

2，出租

17万m2，合共每年平均消化约50万m2的基数计算，消化目前的写字楼存量还

要8时间。如果将未出让的潜在供应量133万m2加进来，则还要多2年时间。

设想以珠江新城为核心开发CBD，再建设655.10万m2商务办公设施，则广州全市已建和准备建设的办公楼建筑面积总量将达到1588.90万m2，但已建成的商务办公用房，却还大量积压难以消化。 广州市商务用地供应失控，办公设施已经出现了供大于求的现象，而且在相当长一段时间内写字楼开发缺少动力。市场需求难以在短期内维持一个强大而集中的商务中心区。

2、城市土地失当

（1）由于广州市土地供应市场长期的混乱，许多没有开发能力却能拿到廉价土地的“开发商”扰乱了地产市场。1998年以前，几乎所有能拿出土地的单位都可以搞开发，有水快流，导致房地产开发遍地开花。见缝插针的旧城改建既破坏了名城风貌，又分散了可以促进新区开发的有限市场需求。正因为土地市场供过于求，导致珠江新城的土地有价无市。而对许多开发商而言，珠江新城又成为一个“围城”：一方面，都明白将来新城市中心的土地价值极高，都想进入分一杯羹；另一方面，真正进入后又发现在支付了规范的地价款后，项目失去了竞争力。近两年来随着市对土地市场的规范，一般的土地供给正常了，但珠江新城大量廉价的村留用地仍然扰乱着市场，农村土地问题十分突出。

（2）农村土地扰乱市场 土地是主要的财政来源之一，珠江新城又采用了统一开发出让熟地的模式。随着对基础设施的投入，土地不断增值。然而珠江新城中的村庄用地和村留经济发展用地已经高达150hm2。由于这些用地均采用村里自行寻找合作方的开发模式，从土地出让中所获得的收益大大减少，投入产出效益大打折扣。另外，这种情况还会严重干扰土地出让和开发建设计划的实施。

据广州市有关规定，征用农村土地要留所征的4%用地作为村镇建设发展用地，另外还要将所征用地的8%返还村镇，由村镇自行开发，作为失去农田以后村镇新的经济来源。这对于解决远郊农民的出路起到了积极的作用。但应用于市区范围内的农村时，则产生了不良的后果，加大了城市发展和改造的难度。

根据相关规定，找到合作伙伴共同开发建设的村留地，农民分成的部分免收地价，合作方分成部分只收开发商700元/m2地价；另外，在珠江新城还专门划出5%土地给区、镇（街），只收取1400元/m2地价。仅此一项，按2800元/平方米的出让价格，对

区、镇（街）和各村的让利已达到17.94亿元以上，而市政基础设施和配套设施投资却仍然由负担。

按规划，珠江新城内保留有猎德村、冼村和谭村等几个自然村，留地规模较大，约87hm2。“都市里的村庄”虽然在地域上已完全进城了，但土地仍然是农村集体所有，管理上也没有进城，违法建设严重，基础滞后，社会控制困难，环境恶劣，与新城的发展目标极不协调。

目前，由农村自己改造旧村的可能性极小，由斥资进行改造又难以平衡效益。因此，采取何种改造方式，尚需市决策。由于未能明确具体的改造方式，目前所编制的这两个村的规划难以实施。这种情况出现在广州的未来新城市中心，集中反映了城市土地的失当。

供过于求的土地市场、旧城区见缝插针的旧城改建既破坏了名城风貌，又分散了有限的市场需求。大量廉价的村留用地扰乱市场。土地市场的不公平竞争，影响土地市场的良性发育，削弱了利用土地方地产市场的能力，迟滞了新区开发。

三、珠江新城规划检讨

1、总体的失败

从1992年至2001年底，珠江新城卖地99宗，已建成19宗，在建11宗，没有开发的有69宗之多，其中烂尾2宗。合同地价102亿，到去年底收回45亿。虽然目前的珠江新城东西两翼住宅楼林立，但商务区却空白，经营性的商务办公项目尚未有一例建成，与和公众的预期有较大的差距。

2、失败后的检讨

2000年，广州市办公会议提出，对珠江新城前期规划和建设管理应进行全面的检讨，理由是，1993年国家正处于短缺型经济高涨期，土地开发采用的是高密度、小地块、高容积率开发模式，每块地建一幢楼，这种开发模式对城市形象、城市公共建筑面积、城市生态等方面产生了不少负面影响，其主要的硬伤是缺少绿地规划。

2002年6月，市正式审议基本通过《珠江新城规划检讨》，新规划提出“珠江新城占地6.5平方公里，规划人口18万人（面积人口相当地越秀区），共划分为14个20-40公顷的街区，包括商务、行政办公街区、高层居住区、金融贸易街区、文化活动街区、商业购物街区等，规划发展成为集国际金融、贸易、商业、文娱、行政和居住等城市一级功能设施于一体，推动国际文化交流与合作的基地。”