温州市中级法院行政判决：如此也算履行了法定职责？
发表时间:2009-3-31 14:15:00 阅读次数:222
公安机关既承担着治安管理的法定职责，又承担着刑事侦查法定职责，前者属于行政复议和行政诉讼的受案范围，后者不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，这是没有什么争议。司法实践中比较有争议的是，公安机关滥用刑事侦查，譬如利用刑事侦查手段插手民事诉讼，是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
不过，笔者碰到的案件却别有特色。温州市100多位养殖户在养殖池塘发生特大污染事故后，委托笔者提供法律服务。笔者带领养殖户先后提起了1000多件行政案件，并且将国家环境保护部（环境保护总局）告上了法庭。为此，有关部门感受到了极大的压力。2006年4月29日、30日，有关部门组织近700人砸毁了养殖设施。根据养殖户的介绍，其中有很多政府官员参与。但是，政府部门事先没有作出强制拆除养殖设施的决定，养殖户也无法提供确切的证据，砸毁养殖实施系政府所为。于是，笔者代理养殖户向公安部门投诉，要求依法查处。由于担心无法对于公安机关的查处行为进行监督，投诉是以治安案件的形式提出的。
龙湾区公安分局经过初步调查认为，本案涉案金额远大于治安案件的标准，因此于2007日6月2日转入刑事初查，并告知了养殖户。至此，案件进入了“黑箱”，行政复议或者行政诉讼，都无法对于公安机关是如何进行刑事侦查的，进行审查。笔者和养殖户感到非常无奈。
有意思的是，2008年1月31日，龙湾区公安分局却向养殖户送达了一份不予刑事立案通知书，认定本案不属于刑事。
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既然不属于刑事案件，那么是什么案件呢？龙湾区公安分局当然应该作出结论。而且，既然不属于刑事案件，那么不作出结论的行为，以及作出的结论是否正确，当然就属于行政复议和行政复议的受案范围。
于是乎，2008年2月16日，笔者代理养殖户向龙湾区人民政府提出复议申请，请求责令龙湾区公安分局对于养殖户投诉事项作出处理决定。龙湾区人民政府受理复议申请之后，驳回了复议申请，认为龙湾区公安分局已经履行了法定职责，并认为龙湾区公安分局将案件转入刑事初查，法定职责就已经履行完毕。这一复议并得到了温州市中级人民法院的支持。
笔者则认为，龙湾区公安分局进入刑事程序只是初查，并非最终结论，不能认为法定职责已经履行完毕。而且，由于龙湾区公安分局的经过刑事初查的结论是不属于刑事案件，因此龙湾区公安分局接下来的行为或者不行为，属于行政复议的受案范围。
附：
浙江省温州市中级人民法院
行政判决书
(2008)温行初字第49号
原告孔祥仁等43人。(名单及基本身份情况附后)
诉讼代表人林祥峰，男，汉族，1972年8月20日出生，住浙江省温州市鹿城区洪殿街道上陡门路21弄4号。
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诉讼代表人陈建文，男，汉族，1956年11月1日出生，住浙江省温州市龙湾区永中街道新城御史巷13号。
上述43名原告的共同委托代理人袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。
被告龙湾区人民政府，住所地：浙江省温州市龙湾区行政中心。
法定代表人陈玲玲，区长。
委托代理人黄阳栩，该区副区长。
委托代理人戴北平，浙江越人律师事务所律师。
原告孔祥仁等43人诉龙湾区人民政府行政复议一案，于2008年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2008年10月20日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年11月28日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人陈建文及其委托代理人袁裕来、龙湾区人民政府的委托代理人戴北平到庭参加诉讼。本案现已终结。
龙湾区人民政府于2008年5月19日作出温龙政行复【2008】11号行政复议决定书，查明：2006年7月4日，温州市公安局收到孔祥仁等74名养殖户委托的浙江之星律师事务所律师考邮寄去的一份投诉书。投诉书中称：2006年4月29 日、30日申请人与政府部门诉讼正在进行当中，近700人强行拆除了方塘的陡闸、管理房，造成了不少损失。为此，提出投诉，根据《治安管理处罚法》第四十九条规定予以处罚，构成犯与依法追究刑事责任。2007年4月2日，温州市公安局将该案移交给被申请人。被申请人受理后通知
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了申请人并立即开展对方的询问等相关调查取证工作，并于2007年4月29日经温州市公安局批准延长办案期限30日。2007年6月2日，被申请人将本案接受为刑事案件，开展刑事案件初查，并将此决定告知考代表以及其他部分养殖户。2008年1月31日，被申请人经调查以没有犯罪事实为由作出不予刑事立案通知书并送达申请人。2008年2月16日，申请人向本机关邮寄行政复议申请书及有关材料，要求确认被申请人未在法定期限内对申请人投诉的事项作出出处理决定行为违法，责令被申请人限期作出处理决定。龙湾区人民政府认为：根据温州市公安局移送的申请人的投诉，被申请人已在法定期限内履行了行政案件立案、调查取证、延长行政案件办案期限审批、转为刑事案件办理、告知等法定职责。被申请人进行刑事案件初查直至作出不予立案决定的行为，属刑事行为，对此不服，应另行寻求救济。据此决定：驳回申请人的行政复议申请。
被告龙湾区人民政府于2008年10月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、温龙政行复【2008】11号《行政复议决定书》，据以证明被诉具体行政行为；2、《行政复议申请书》，据以证明原告孔祥仁等人申请行政复议的事实；3、《行政复议答复书》、《询问笔录》、《电话记录》、《温州市公安局移送案件通知书》、《温州市公安局龙湾分局治安大队受理登记表》、《呈请延长行政案件办案期限审批表》、《通知书》、《送达回执》、《接收刑事案件登记表》、《告知情况记录》、《电话记录》。上述证据据以证明龙湾公安分局作出复议答复并提供证据，同时还证明龙湾公安分局已履行公安机关办理行政案件法定职责；3、《行政复议受理申请表》、《行政复议决定延期审批表》、《送达回证》5份、《推选代表人书》及签名、《授权委托书》及签名。上述证据据以证明被告所作复议决定程序合法。龙湾区人民政府向本院提交其作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
原告孔祥仁等43人诉称：龙湾区人民政府认定龙湾公安分局作出的不予立案决定属刑事行为，应适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项而
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不是适用该条例第四十八条第一款第(一)项。因此，被诉复议决定自相矛盾；被告龙湾区人民政府对于原告申请复议的事项认识错误。原告申请复议的事项是龙湾公安分局没有对于原告投诉的事项履行法定职责，而不是该分局作出的不予立案决定；原告是以本案涉嫌《治安管理处罚法》第四十九条提出投诉的，根据该法第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。龙湾公安分局应当根据上述规定进行处理。可是，龙湾公安分局只告诉原告“没有犯罪事实··决定不予立案”，未对是否构成治安案件作出答复，故未履行法定职责。而且，该局自收到投诉书后时隔9个月才作出答复，也应被确认违法。综上，被诉复议决定错误，请求人民法院依法予以撤销，并判令龙湾区人民政府重新作出复议决定。
原告孔祥仁等43人在起诉时向本院提供的证据有：1、孔祥等43人的身份证复印件，据以证明孔祥仁等人的原告主体资格2、温龙政行复[2008] 11号《行政复议决定书》，据以证明所诉具体行政行为；3、龙湾公安分局温龙公不立字[2008] 002号不予立案通知书，据以证明龙湾公安分局未履行法定职责。
被告龙湾区县人民政府辩称：根据龙湾公安分局提供的证据}，该分局于2007年4月2日接收温州市公安局的移送作为作为行政案件受理了孔祥仁等人的投诉，在告知了投诉人后即开展了行兰件的调查取证工作，期间因案件复杂、人数众多延长办案期30日，直至2007日6月2日因涉案毁坏财物超过行政案件范围转入刑事案件初查，并告知投诉人。上述事实表明龙湾公安分局行政案件的办理中己履行了法定职责；被告基于上述事实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例))第四十八条第一款一)项的规定，作出驳回申请人的复议申请，认定事实清楚。龙湾公安分局转为刑事案件并作出不予立案决定，不属被告复议审查范围，故不存在适用《中华人民共和国行政复议法条例》第四十八条第一款第(二)项的规定。因此，被诉复定适用法律正确。综上，原告孔祥仁等43人所诉无理，请求准
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持被诉的行政复议决定。
庭审中，原告孔祥仁等人对于被告龙湾区人民政府提供证据的真实性没有异议，但认为《行政复议答复书》、《询问笔录》、《电话记录》没有注明收件时间，难以证实该证据在行政程序中已经形成并在法定的期限内向复议机关提供；有26名证人在接受调查时称有行政机关工作人员在场参与捣毁养殖设施，不管该案如何定性，龙湾公安分局均应对此作出基本的事实认定；对于《接收刑事案件登记表》、《告知情况记录)i》、《电话记录》，孔祥仁等人认为龙湾公安分局在转入刑事初查前，基本事实尚未查清，转入初查后仅认定为没有犯罪事实，但未作出是否属于民事或行政案件的具体结论，也未说明理由；孔祥仁等人对于其他证据没有提出异议。对于被告龙湾区人民政府提供的法律依据，孔祥仁等人认为适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的事实要件不成立，属适用法律错误。
针对原告孔祥仁等人的上述质证意见，被告龙湾区人民政府认为：原告没有证据证实龙湾公安分局超期提供证据，且《询问笔录》的制作时间早于复议申请受理的时间。该笔录的被谈话人均系原告一方，对此原告应该清楚；被诉复议决定主要审查的是龙湾公安分局是否已经履行办理行政案件的法定职责而非刑事不予立案通知。龙湾公安分局在办理行政案件过程中，发现涉案金 额已经达到法律规定的刑事案件立案标准，故将其转入刑事程序。在行政案件办理过程中，已经对主要事实即涉案金额方面是否属于行政案件作出初步判定，至于拆除主体是谁，有无行政部门参与，已经不属行政案件的认定范围。因此，龙湾公安分局已经履行其法定职责。
被告龙湾区人民政府对原告孔祥仁等人提交的证据的真实圭没有异议，并认为：被告在被诉复议决定书中引用龙湾公安分争的答复意见，并不意味被告同意其主张。龙湾公安分局的答复宝见中关于转入刑事程序后如何认定，不属于被告的审查范围；《不予立案通知
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书》属于刑事决定，不属复议决定的审查范围。
经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据审查后认证如下：龙湾区人民政府提供的《行政复议答复书》、《询问笔录》、《电话记录》没有注明收件时间，但孔祥仁等人对《询问笔录》、《电话记录》的真实性没有异议，上述证据的制作时间、被谈话人签署的时间，均可以证明其形成时间要早于复议申请时间。因此，孔祥仁等人以此为由诉称上述证据在行政程序中尚未形成，因而主张龙湾公安分局没有履行法定职责，没有事实依据，本院不予采信；《询问笔录》、《接受刑事案件登记表》可以证实龙湾公安分局在查明涉案金额达数十万元之多后，依法将本案转为刑事案件件办理。至于涉案行为人的认定与是否转为刑事案件无关，龙湾区公安分局在办理行政案件过程中没有予以查明并无不当。孔祥仁等人诉称龙湾公安分局在办理行政案件程序中必须查明上述事，没有法律依据，本院不予采纳；孔祥仁等人提供的《不予立案通知书》可以证实龙湾公安分局因本案没有犯罪事实不予刑事立案，而非涉案金额尚不够刑事立案标准。因此，孔祥仁等人主张本案可以作为行政案件重新受理，没有法律依据。其他证据双方当事人均没有异议，本院予以采信。
根据上述采信的证据，本院认定的事实与被诉复议决定一致。上述证据还可以证明：龙湾区人民政府在受理复议申请后，因案情复杂申请延长审理期限30日。获准后，于2008年5月19日作出被诉复议决定并送达各方当事人。原告孔祥仁等43人不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，龙湾公安分局于2007年4月2日收到温州市公安局《移送案件通知书》后，依法受理原告孔祥仁等人的投诉，并进行了调查取证。由于本案涉案金额达到刑事立案标准，龙湾公安分局在法定的办案期限内将其转为刑事案件并告知当事人。至此，龙湾公安分局办理行政案件的法定职责已经履行完毕。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(一)项规定：“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行
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政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，应当驳回行政复议申请。龙湾区人民政府据此作出被诉复议决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。
原告孔祥仁等人的诉讼理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决如下：
维持龙湾区人民政府于2008年5月19日作出温龙政行复[2008]11号《行政复议决定书》的具体行政行为。
一审案件受理费50元，由孔祥仁等43人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。(在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：3980001010 40006575515001，开户行：农业银行西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理)。
审 判 长 来 敏
审 判 员 曾 晓 军
代理审判员 张 存
二00八年十一月二十八日
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书 记 员 李 文 锦
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