国外土地征收制度的特征及借鉴探讨

国外土地征收制度的特征及借鉴探讨

随着我国经济的快速发展与城市面貌的巨大翻新，土地征收问题引发的大量社会矛盾已经引起公众的广泛关注。在构建和谐社会的进程中，稳定压倒一切。没有社会稳定，就无法构建社会主义和谐社会。与国外相比，我国目前的土地征收制度还很不完善，改革和完善现行土地征收制度势在必行。通过比较分析国外土地征收制度的特点，立足于我国现行土地征收制度存在的不足，借鉴国外的成功经验，从中得出一些完善我国征地制度的启示。

标签：国际比较；征地制度；启示

在国际上，各国征地，居民必须搬迁是非常普遍的。因城市建设发展的大众需要而征地的情况下，居民必须为大局做出让步，但是必须提出需要征收它的足够理由及不低于市场价格的足够补偿。国外发达国家的征地制度历经较长时期的改革和发展，形成了比较成熟和合理的土地征收制度。与国外相比，我国现行土地征收制度存在很多缺陷，在实践中因征地引发的矛盾已经引起社会广泛的关注，成为影响社会稳定的重要因素。因此，借鉴国外经验，结合我国的具体国情，从中获得一些有益启示，对保障我国经济的持续健康发展和社会稳定具有重要的现实意义。

1 国外土地征收制度的特征

作为土地私权与土地公权、土地利用效率与公平之间协调与平衡的重要途径，土地征用制度是协调土地征用中私益与公益冲突的基本制度，是国家侵犯个益或团体权益的救济途径。由于土地征收在本质上是公权力侵犯私权利，是代表公共利益的国家对于私有土地所有权的和剥夺，其后果将对被征收人产生重大影响，因而不得滥用。基于此，世界上许多国家为了充分的保障私有土地所有权，均立法严格和规制土地征收行为。国外主要发达国家的征地制度历经较长时期的改革和发展，形成了比较成熟和合理的土地征用制度，经分析发现，国外征地制度有以下特征:

第一，立法中明确规定公共使用的土地征收目的。美国第五条修正案规定:“未经正当法律手续，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；凡私有财产，非有适当赔偿，不得收为公用。”第十四条修正案规定:“无论何州，不得制定或施行剥夺合众国公民之特权或特点的法律；亦不得未经正当法律手续前使任何人丧失其生命、自由或财产，并不得不予该州管辖区内之任何人以法律上的同等保护。”美国联邦法律规定，拥有的土地只能用于办公用房和公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。而且，拥有的土地不允许长期闲置，也不允许储备土地，进而在地价上与土地私有者竞争，拥有的闲置土地只能通过拍卖等方式出售；加拿大在这点上也有相关规定，依据其联邦及安大略省征地法规定，征用土地是国家为了公共利益向私人收回土地的一种强制权力。在此，征地的目的必须为公共利益服务，征地范围在为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校、医院、社会

福利等。日本的《土地征用法》规定，重要的公共事业可以运用土地征用制度，如:根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防建设，根据港湾法进行的港湾建设等。只有土地征用权的执行限定于“公共目的”，才能防止土地征用时被各级滥用。

第二，以公平市场价格为基准，制定科学合理的征地补偿标准。为了最大限度考虑到土地所有者的利益，各国都制定了合理的征地补偿标准和范围。德国的土地征收补偿范围和标准为:其一，土地或其他标的物损失补偿，以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值为标准；其二，营业损失补偿，即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的损失，以在其他土地投资可获得的同等收益为标准；其三，征用标的物上的一切附带损失补偿。英国的土地征收补偿的范围和标准:其一，土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；其二，残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；其三，租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害；其四，迁移费、经营损失等干扰的补偿；其五，其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的代理费用、权利维护费用等）。韩国的土地征收补偿，除了地价补偿这一主要补偿外，还包括残余地补偿、迁移费补偿以及因征用而引发的其它损失的补偿，内容较为广泛，对于期待利益的损失，也明确规定在补偿范围内，较为详尽。日本征用土地的补偿包括五个部分:其一，征用损失补偿。对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；其二，通损补偿。对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；其三，少数残存者补偿。对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成损失的补偿；其四，离职者补偿。对因土地征用造成业主失业损失的补偿；其五，事业损失补偿。公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。美国土地征收补偿充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征收而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。

第三，有严格的征地程序，保证土地的合理征收及土地权利人的合法利益。严密的征地程序应当包括最大限度地减少或消除自由裁量权，积极听取被征收者意见，被征收者有权提出异议，并可诉请司法机关按照法定的程序审查做出最终裁决等。各国对此格外重视，设置了一套科学、合理的符合本国实际的土地征收程序。日本“土地征收法”明确规定，征收或使用土地的公益事业，必须遵循法律的条件和程序，进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、发布公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制，达到在推动公益事业发展的同时，保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。在澳大利亚，土地征用机构首先向提出符合公共目的的土地征用申请，在认为其申请符合土地征用要求时予以批准，这时土地征用机构就具备了进行土地征用的权力，为此就要提供一份证明，证明土地征用申请有效；土地征用机构发布土地征用前公告。征用前公告具有法律效力，声明这块土地为公共目的而被征用了。声明内容包括土地的位置和土地的征用目的。土地征用声明要以公报的形式发表，如有可能的话，还要在当地发行的报纸上发表。在发布征用前公告之后，被征用土地所有权人参与征用过程，可对征用前公告是否提请复议和复审提出意见。如果土地所有人对土地征用补偿有异议，双方可进

行进一步谈判，如达不成协议，任何一方可向联邦提请诉讼，由联邦来进行最终裁决。

2 国外土地征收制度对我国的借鉴

与国外先进的立法经验相比，我国的土地征用制度存在许多缺陷。在征收目的方面，对“公共利益”的界定过于宽泛，对公益性征收和非公益性征收未做明确区分，导致地方权力的滥用。在征收补偿范围、价格、评估方法上规定不合理，缺乏公平性和科学性。在土地征收程序方面，缺乏必要的监督和透明性，不健全的征地程序严重侵害被征收主体的利益。国外的征地制度之所以能够有效保护被征地主体的利益，和它明晰的征地范围、合理的补偿标准和范围以及公正、公平、公开的征地程序是分不开的。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对私人财产权的充分尊重。而我国现行的土地征用制度在实践中已经造成了极大的社会矛盾，我们应在充分认识我国征地制度不足的基础上，结合实际情况，借鉴国际上的先进经验，从以下几个方面对我国的土地征用制度进行完善。

第一，立法明确公共利益的范围。与国外明确的征地范围相比，我国在进行土地征用时界定的征地范围显得过于宽泛。《》第20条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第2条第2款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并同时在第5第1款第1项规定:“国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权”。《物权法》第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但相关法律未对什么是公共利益的需要以及什么是非公共利益的需要做出明确界定，公共利益的泛化界定，势必会导致新条例被假借公益所绑架，这在事实上会造成很大的社会矛盾。公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限，目前实践中是判断公共利益的唯一主体，这种状况使拥有巨大的裁量权，而公民的财产权利往往淹没在的自由裁量权中。只有合理界定公共利益的范围，才能保护公民的权益不受侵害。短期来看，通过法律规范的方式明确公共利益的内涵，把公共利益明晰化，让民众对公共利益更了解。将公益与非公益加以区别，从非公益性征收中退出，非公益性征收中的各方利益主体之间的争议应完全由民事法律来调整。同时，保证公众广泛参与立法过程和行政过程。长期来看，各级制定土地开发规划，应当重视百姓的知情权和基本利益，建立严格的土地征用审查制度，规定严格的审批程序，在征收前进行公开听证，保证公众参与机制。对于非公益性的征地，按照规划用途和市场规则，主体双方自愿协商，只能通过土地交易获得土地使用权。

第二，科学合理地确定征地补偿标准和范围。在我国土地征收的实践中，关于征地补偿标准的确定是一个最有争议的问题。我国的土地征收补偿标准偏低，不是按照公平的市场价格去补偿，这显然与现阶段的社会情况不相适应。现实中被征收者拿到了补偿款，却无法保障生活，这就是征收产生的矛盾所在，也是对目前征地价格评估体系的否定。国外在其相关法律中规定征地补偿标准一般以公平市场价格为基准。例如，美国、英国确定征地补偿标准，主要根据征用之前的市场交易价格计算。在美国，不仅补偿被征土地现有价值，而且补偿土地可预测

的未来价值；德国在《联邦建设法》规定征地补偿标准以官方公布收用决定时起，被征收地当时交易价格为准；日本、韩国在《土地征收法》中规定，补偿价格的计算是以收用裁决时近邻类似土地交易价格为基准，再用物价变化率加以修正。此外各国法律还对补偿金核定时间、补偿金核定方法、补偿金支付方式等方面作了具体规定。借鉴国外经验，我国征地过程中，尤其要减少补偿的计划性，更多的引入市场化的补偿机制，立足于土地的最高、最佳用途，以及可预期价值，按照市场价格给予补偿。综合考虑征收地的各种因素，通过科学合理的估价，真实反映土地的生产资料功能和社会保障功能。我国目前还没有土地征收制度的单行法，虽然有一些与土地征收制度相关的法律，但这些相关法律规范对土地征收的规定过于简单和宽泛。因此就需要制定专门的《土地征收法》对权限、范围、补偿标准、价格、评估方法等作严密而详尽的规定。对公益性质和非公益性质征地的补偿标准分开确定，合理增加补偿范围，切实维护被征收人利益，不偏离土地的市场价值和经济预期，最大限度地保证被征收人的生活水平。

第三，严格规范土地征收程序。征收程序在保障被征收人的权益和自由方面发挥着关键作用，我国现行土地征收制度中缺乏严格规范的征收程序，建立公开、公正的征收 程序是当前必须解决的问题。在我国征地实践中，没有就征地目的或补偿标准充分征求被征收人意见。理论上补偿程序中虽然有公告和听证的有关规定，但缺乏被征收人实际参与听证的程序保障。拖欠、扣留和挪用征地补偿款已经成为突出问题。究其原因，法规本身存在种种不足是很重要的一点。一方面，我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，很多方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督；另一方面，在征地过程中双方缺乏协商，从而没有赋予农民更多的知情权和参与权甚至上诉权。总之，征地程序的问题主要是缺乏征地的批前程序，尤其是相关利益主体的协商谈判机制缺失，争议和纠纷裁决机制不健全，深层次的问题是没有赋予被征收人应有的知情权、参与权和申诉权。要建立严格、完善的征地程序必须在征地项目实施之前召开听证会，需向被征收人详细报告具体的征地事由、范围、征地补偿和安置的详细标准以及具体的法律依据，听取被征收人的具体要求。允许被征收人个人或者由被征收人民主推荐的代表就征地补偿等具体事宜与征地方进行谈判协商，必须在大多数被征收人认可征地事由，同意补偿标准和安置办法的前提下，经过规范的表决程序后，方可实施征地。另外，法律必须给出公正的救济途径，如果在征地双方多次协商不成的情况下，允许提请于土地征用者和土地所有者之外的第三方仲裁机构，通过争议仲裁程序解决，尽可能地减少对征地争议裁决的干涉。

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