咨政建言 Ｐｏｌｔｉｃａｉ Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ 政务舆情回应现状分析与改进建议 傅昌波郭晓科 【摘要】随着互联网应用的深入发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从 单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。政务舆情回应是政务信息公开 的重要组成部分，也是防范系统性风险，完善政府、市场和社会协同治理的内 在要求。做好新时代政务舆情回应工作，需要适应移动互联网时代去中心化的 特点，制定实施细则、确定责任主体、改善工作机制，也要充分利用大数据、 区块链、人工智能等新工具，明确回应重点、优化回应流程、评估回应效果。 【关键词】政务舆情回应现状分析改进建议 习近平总书记指出，要强化互联网思维， 和情绪在互联网空间的具体表达。能否及时收 利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推 集网络舆情、了解社情民意、回应社会关切， 进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服 已成为衡量公共权力机关治理能力的重要 务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、 标志。 畅通沟通渠道、辅助决策施政；要发挥网络传 随着移动互联网的迅猛发展，新型传播方 播互动、体验、分享的优势，听民意、惠民 式不断涌现，政务舆情传播的环境发生深刻变 生、解民忧，凝聚社会共识①。做好政务舆情 化。２０１５年３月，李克强总理在政府工作报告 回应工作，既是动员社会力量、凝聚社会共识 中提出了“互联网＋”行动计划，积极推动移 的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能 动互联网络、大数据、云计算、物联网等与现 力现代化的重要方面。 代制造业紧密结合。这种结合不仅预示着新型 主流经济模式的到来，也深刻改变了公众的生 活方式和社会互动方式，创造了全新的舆论传 一、认识政务舆情传播新环境 政务舆情是公众对公共治理的意见、态度 播环境。 以微信为代表的手机端即时通信工具建构 傅昌波，北京师范大学中国社会管理研究院／社会学院教授、社会治理与公共传播研究中心主任；郭晓科，中国传媒大学媒介 与公共事务研究院副院长、副教授。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“重大突发事件社会舆情演化规律及应 对策略研究”（项目号：１５ＪＺＤ０２７）的阶段性研究成果 ３１ 社会治理ｌ ２０１８年第６期（总第２６期） ＥＷ ＳＯＣＩＡＬＧＯＶＥＲＮＡＮＣＥ ＲＥＶＩ了多元而广泛的舆论表达空间，使得政务舆情 果等。 形成和演化的基本场域、信息来源、交互方式 ２０１６年８月，国办印发的《关于在政务公 发生深刻变化，通过言论、图片、视频等多种 开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》形式表达个体意见、主张和情绪，将信息生 （以下简称《通知》），是建立健全我国政务舆 产、发布、传播、交互速度都提升到新的阶 情回应工作机制的指导性、纲领性文件。《通 段。同时，社交媒体在舆情传播和演化方面， 知》明确了政府各部门在政务舆情回应工作中 显示出强大的社会组织动员能力。局部问题可 的责任，对需要重点回应范围、提升回应实 能迅速波及全局，形成系统性舆情风险，“郭 美美事件”“魏则西事件”“雷洋事件”等均属 此类。 今日头条、知乎、抖音等新兴自媒体的崛 起，使得信息传播进一步“扁平化”和“直播 化”。自媒体成为信息的采集者、加工者、发 布者、传播者和评论者，日益爆发出强大的传 播力②。网络传播的“去中心化”“娱乐化”程 度进一步加深，使政府主导舆论的难度加大， 传统的政务信息传播方式已难以奏效。 做好政务舆情回应工作，必须深刻认识以 移动互联网为基础的舆情传播新环境。在自媒 体时代，短平快的表达方式和嵌入工作生活场 景的信息传递方式，要求使用短小精悍、传播 力强、表现力强、形式多样的方式进行信息传 播，要求创新话语表达方式和话语体系，避免 长篇大论和空洞说教。 二、政务舆情回应工作现状 党的十八大以来，以习近平同志为核心的 党中央高度重视政务公开及政务信息回应工 作。２０１６年２月，中办、国办联合印发《关于 全面推进政务公开工作的意见》，将“回应社 会关切”列为具体目标任务；之后，在国办印 发《（关于全面推进政务公开工作的意见） 实施细则》（以下简称《实施细则》）中，再 次明确政务机关要“积极回应关切”。《实施细 则》规定的相关工作包括：明确回应责任、突 出舆情收集、做好研判处置、提升回应效 ３２ 效、加强督导检查和业务培训、建立激励约束 机制等提出了具体要求。 与过去相比，《通知》等文件对舆情回应 工作提出的具体要求体现了以下四个方面的重 要变化： 一是责任主体。长期以来，政务舆情回应 工作被归类为党委宣传部负责的宣传工作，政 府部门舆情回应主动意识不强。发生舆情事件 后，政府部门经常出现互相推诿、逃避责任等 情况。《通知》等文件明确指出，“涉事责任部 门是第一责任主体”，并赋予政府办公厅 （室）组织协调者的角色定位，即“政府办公 厅（室）会同宣传部门做好组织协调工作”； 同时明确了政府主要负责人的领导责任，“对 特别重大的政务舆情，本级政府主要负责同志 要切实负起领导责任，指导、协调、督促相关 部门做好舆情回应工作。” 二是回应重点。对于哪些属于应该重点回 应的政务舆情，过去没有明确的标准。《通 知》等文件明确了需重点回应的舆情：对政府 及其部门重大政策措施存在误解误读的、涉及 公众切身利益且产生较大影响的、涉及民生领 域严重冲击社会道德底线的、涉及突发事件处 置和自然灾害应对的、上级政府要求下级政府 主动回应的政务舆情等。 三是回应实效。政务舆情越是重大，需要 决策的层级越多，因此，往往导致回应迟滞， 贻误舆论引导的最佳时机。针对此问题，《通 知》等文件明确提出：对涉及特别重大、重大 突发事件的政务舆情，要快速反应、及时发 声，最迟应在２４小时内举行新闻发布会，对 Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ １咨政建言 表１部分省（区、市）出台的政务舆情回应文件 序号 省份 文件名称 １ 河北省 河北省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知 （冀政办发［２０１６］２９号） ２ 山西省 山西省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步加强政务舆情回应的实施意 见（晋政办发［２０１６】１３８号） ３ 安徽省 安徽省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知 （皖政办秘［２０１６】２０５号） ４ 湖北省 湖北省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应处置的通 知（鄂政办发［２０１６】８６号） ５ 浙江省 浙江省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知 （浙政办发［２０１６】１４２号） ６ 云南省 云南省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知 （云政办发［２０１６】１０６号） ７ 青海省 青海省人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步加强政务舆情回应的通知 （青政办［２０１６］１８９号） ８ 广西壮族自治区 广西壮族自治区人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应 的通知（桂政办发［２０１６】１４３号） ９ 宁夏回族自治区人民政府办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应 宁夏回族自治区 的通知（宁政办发【２０１６］１７８号） 其他政务舆情应在４８小时内予以回应，并根 “分级负责”的规程，对重大政务舆情如何定 据工作进展情况，持续发布权威信息。 级、不同级别舆情事件与管理部门如何对应等 四是工作机制。由于行政体制存在条块分 给出了具体的指导意见。政务舆情回应工作流 割、协调不畅等弊端，在公共危机或舆论事件 程受到普遍重视，多数文件对此作了详细规 爆发时，往往因缺乏整合沟通贻误战机。《通 定，有的还提出了“政民互动机制”“专家解 知》等文件要求：建立健全政务舆情收集、会 读机制”等创新举措。例如，云南省和宁夏回 商、研判、回应、评估机制；建立与宣传、网 族自治区对监测收集、分析研判、归口报送、 信等部门的快速反应和协调联动机制；建立政 应对处置、分类反馈等流程做了详细的规定；务舆情回应激励约束机制，将政务舆情回应情 湖北省除要求“健全监测预警机制”“健全分 况作为政务公开的重要内容纳入考核。 析研判机制”外，还明确要求“健全政民互动 据不完全统计，国办《通知》下发后，山 机制”“健全专家解读机制”“健全沟通协调机 西、河北、安徽、湖北、浙江、云南、青海及 制”。 广西壮族自治区、宁夏回族自治区等９个省区 发布了相应的政策文件（如表ｌ所示）。 为了让政务舆情回应工作落到实处、见到 实效，部分省份出台的文件还强调了“加强政 地方政府出台的文件大都突出强调政务舆 务舆情回应平台建设”，相关指导意见作为独 情回应工作的重要意义，要求改变“平时不愿 立的内容板块在文件中出现。例如，广西壮族 说”“出事不敢说”的现状。有的文件细化了 自治区的文件分别从“加强新闻发布平台建 ３３ 社会治理ｆ ２０１８年第６期（总第２６期） 设”“发挥政务网站的信息公开作用”“发挥新 务舆情管理、有效回应社会关切、提升政府公 媒体传播作用”三个方面提出了“政务舆情回 信力和执行力，需要进一步加强和改进政务公 应平台建设”要求，其中也包含了通过上述平 开及政务舆情回应工作，完善以舆情报告、督 台“主动”收集舆情信息、“主动”回应公众 办落实、协调联动、效果评估四大机制为支撑 关切问题之义。云南省的文件也单列了“拓展 的全方位政务舆情回应工作体系。政务舆情回应渠道”部分，规定了“进一步加 强新媒体建设”“进一步加强政务热线管理” （一）建立舆情报告机制 “进一步加强网民留言办理”等内容。 在加强政务舆情回应工作保障措施方面， 部分省份的文件规定也不乏亮点。例如，安徽 省提出“落实重大政务舆情会商联席会议制 度，形成联席会议成员单位之间信息共享、协 同处置的工作机制”。云南省要求“各地各部 门要针对信息发布、政策解读、传播技能、公 共关系、危机处置等知识组织专题学习，建立 培训工作常态化机制，经常组织开展面向信息 公开工作人员、新闻发言人、政务舆情工作人 员、政府网站工作人员，以及政务微博、微 信、移动客户端有关人员的专业培训，不断提 升工作人员把握政策能力、舆情研判能力、解 疑释惑能力和回应引导能力。” 在建立约束机制方面，河北省文件规定 “每半年对工作开展情况进行通报，每年年底 进行督查、考核”等。广西壮族自治区的文件 明确“政务舆情回应情况应纳入各级各部门政 务公开绩效考评指标。可以科学设置指标后单 独纳入考评，也可以把第三方评估结果作为政 务公开工作绩效考评的重要依据，更好地发挥 评估的激励和约束作用。” 完善政务舆情回应的建议 《通知》等文件出台以来，我国政务舆情 回应工作取得了显著进步。随着移动互联网技 术的飞速发展，舆情传播格局进一步改变，舆 论多元、多样、多变的特征更加明显。在中国 特色社会主义进入新时代的背景下，要加强政 新闻媒体数量多，意味着舆情热点增多、 舆情事件高发；移动互联网技术的快速发展， 意味着舆情传播速度加快、传播渠道增加。在 舆情高发、传播提速、渠道增多的舆论环境 下，需要政府部门构建重大舆情报告机制，即 以快速、准确研判舆情影响面为前提，准确把 握报告原则，快速启动报告程序。 第一，把握舆情报告标准。准确把握舆情 报告的标准，对基层单位的舆情研判能力是不 小的考验。对于本区、本部门辖区范围内发生 的舆情是否上报，需要掌握以下两个原则：一 是经研判认为舆情严重程度及潜在舆情风险超 出本部门、本辖区处置能力时，需要启动重大 舆情报告机制。舆情多发、高发，并不意味着 所有舆情事件都有发展、发酵成为重大舆情事 件的风险。舆情严重程度及潜在风险是否超出 本部门、本辖区的处置能力，是决定是否上报 的依据。二是经研判认为舆情较为复杂，需要 多部门、跨区域协同应对时，需要启动重大舆 情报告机制。例如，夏季是露天烧烤相关的舆 情易发季节。露天烧烤存在占道经营、空气污 染、噪声超标、食品卫生等一系列问题，需要 市政市容、城市管理、环境保护、食品监管等 多部门协同应对。一旦发生这类舆情，就需要 启动重大舆情上报程序。 第二，快速启动报告程序。全媒体舆论环 境下，舆情产生快，传播蔓延速度更快，特别 是重大舆情事件，对相关责任主体形象的“打 击破坏”从舆情产生便已开始。因此，必须在 最短的时间内启动舆情报告程序，确保舆情得 到及时处置和回应。以“东方之星号”客轮沉 Ｐ０ｌｉｔｉｃａｌ Ｓｕｇｇｅｓｔｉ０ｎｓ ｌ咨政建言 没事件为例，这起特大突发事件发生后，隶属 点明确的舆情督办要求。 于交通部、负责长江重庆至安徽段人员救援的 第三，确保督办效果落到实处。政府办公 长江海事局立即启动了突发事件的应急预案， 厅（室）下达舆情督办要求后，涉事主体部门 并在着手开展应急处置工作的同时启动重大舆 在舆情处置回应过程中要随时向办公厅（室） 情事件上报程序，将事件经过第一时间上报交 反馈舆情处置回应的效果，以便随时根据形势 通部，为接下来的统一指挥、协同应对争取了 发展需要对措施进行调整；在处置回应结束 宝贵的时间。 第三，同步开展处置回应。发生重大舆情 事件后，地方政府在准确研判、及时上报的同 时，还应在力所能及的范围内尽最大努力开展 舆情的处置回应工作。在舆情事件爆发初期， 对舆情准确研判定性，并有针对性地第一时间 开展处置回应工作，往往能够起到源头防控、 遏制舆情恶化的作用。 （二）建立舆情督办机制 对涉及地方的政务舆情，要按照属地管 理、分级负责、谁主管谁负责的原则进行回 应。对涉及多个部门的政务舆情，相关部门要 按照职责分工做好回应工作，部门之间应加强 沟通协商，确保回应的信息准确一致，本级政 府办公厅（室）会同宣传部门应做好组织协 调、督促指导工作，必要时可确定牵头部门。 第一，建立舆情督办机制，是确保上下级 部门、各平级部门之间责任明确，避免推诿、 扯皮现象发生的有效手段，也是《通知》等文 件的明确要求。 第二，确保督办工作科学有效。如遇突发 重大舆情，办公厅（室）决定启动舆情督办机 制、对涉事主体部门下达督办要求时，应加强 与宣传、网信、编制等部门的沟通协调，确保 督办要求科学合理。例如，一项新推行政策类 信息的发布，可能带来一系列的舆情连锁反 应，引发舆情风险。政府办公厅（室）在对涉 事部门下达舆情督办要求时，应首先与网信部 门沟通，了解舆情内容指向；再与新闻宣传部 门沟通，参考借鉴解读宣传的经验做法；最 后，综合网信、宣传部门的指导意见，下达重 后，应反馈整体应对效果，以便总结经验，不 断改进政务舆情回应工作。 （三）健全协调联动机制 重大政务舆情的处置回应总体应遵循“谁 主管谁发声、谁处置谁发声”的原则，要健全 由牵头部门协调，处置部门发声，宣传、网 信、编制等相关部门参与的协调联动机制。 第一，牵头部门协调，把控全局联动。一 旦有涉及多个区域或多个部门的重大政务舆情 发生，应由政府办公厅（室）会同相关部门确 定牵头部门，由该牵头部门负责总协调，把控 全局联动。例如，２０１７年环保部启动针对北 京、天津以及河北、河南、山西、山东２６个 重点地级市的大气污染防治强化督查行动。在 此督查行动中，河北省的很多“散、乱、污” 企业被查封、关停，某些涉事企业主利益受 损，网络上爆发出一些诟病、质疑、甚至抨击 强化督查的负面舆情。为回应质疑、有效引导 舆论，当地环保部门作为牵头单位开展了系列 的舆情处置回应工作。这里，环保部门作为牵 头部门，统一组织工商、税务、公安、基层政 府等相关单位开展全局联动式的舆情处置回 应，取得了很好的效果。 第二，处置部门发声，发布权威信息。在 重大政务舆情处置回应过程中，主责处置部门 要代表政府肩负起连续发声、发布权威信息的 重要职责。例如，“东方之星”号客轮沉没事 件发生后，习近平同志、李克强同志分别作出 重要指示和批示，交通部作为主责部门，肩负 起了发布信息、引导舆论的重大职责。交通部 主要负责同志在事故应急处置过程中，始终秉 ３５ 社会治理ｌ ２０１８年第６期（总第２６期） 持信息发布、舆论引导同其他应急处置工作同 政府部门的工作压力，另一方面也可以充分发 部署、同谋划、同推进的原则，在处置的各个 挥专业机构的优势与特长，以保证评估效果的 阶段均保持与记者的沟通，亲自或安排专人召 科学性与合理性。更为重要的是，聘请第三方 开现场新闻发布会，五天时间内举办了１６场 机构进行评估，更具说服力，便于相关工作的 新闻发布会，取得了较好的舆论引导效果。 顺利推进。 第三，积极发挥效果评估工作的激励约束 第三，多方共同参与，确保信息准确。健 全协调联动机制，要建立信息共享平台，不同 作用。建立完善政务舆情管理回应工作的效果 部门、不同级别、不同地域的责任主体通过信 息共享平台做到信息共享、口径统一。例如， 京津冀地区开展的大气污染防治强化督查行 动，对散、乱、污企业的检查、处罚、关停就 不单是环保一个部门能够解决的。这就要求环 保部门积极开展与工商、城管、公安等部门的 协调。更为重要的是，在重大舆情处置回应 时，通过沟通协调，相关单位对拟发布信息进 行相互确认，确保各部门发布的信息总体精神 一致、口径统一。 （四）建立效果评估机制 改进政务舆情回应工作，还需要政府办公 厅（室）会同宣传、网信等部门建立科学完整 的评估指标体系，通过多种方式开展对政务舆 情管理回应工作的综合评价，建立赏罚分明的 激励约束机制，提升整体工作水平。 第一，建立政务舆情管理回应评估指标体 系。效果评估机制的建立，首先需要建立科学 完整的政务舆情管理回应评估指标体系。一般 来说，该指标体系应涵盖政务舆情管理回应工 作的各个阶段，舆情的监测、收集、研判、预 警、上报、处置、反馈、总结等各环节的工作 质量，都应在该指标体系中予以体现。从实践 看，可以从传播热度和处置效度两个维度进行 评价：传播热度主要测量政务舆情的分布情况 与传播态势；处置效度应包括应对力、行动力 和修复力３个方面，主要测量责任机关回应政 务舆情的正确性及有效性③。 第二，邀请专业第三方机构开展评估。引 入第三方机构开展评估工作，一方面可以减轻 ３６ 评估机制，可以给政府主管部门提供决策依 据，以便适时调整施政方向与措施。同时，效 果评估工作更能够发挥积极的激励约束作用， 让涉事部门真正感受到舆情管理回应工作的重 要性，引导责任主体不断提高政务舆情回应的 实战能力。 四、结语 面对日益复杂的公共事务和全新的舆论环 境，政务舆情回应工作需要进行全方位提升。 公共权力机关应重构或优化政务舆情回应模 式，在领导意识、组织结构和工作流程上实现 从内而外的蜕变，从粗放式管理向精细化治理 转变，从被动响应型管理向主动预见型应对转 变，切实提升政务信息公开和政务舆情回应工 作水平；同时要充分依靠大数据、云计算、区 块链和人工智能等现代技术，确保舆情数据精 准分析，增强政务舆情回应的针对性、科学性 和有效性。圉 ０《中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次 集体学习》，新华社，ｈｔｔｐ：／／ｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｘｉｎｗｅｎ／２Ｏ１６一 ｌ０／０９／ｃ０ｎｔｅｎｔ ５１１６４４４．ｈｔｍ，访问日期：２０１８年３月２３ 日。 ②施雪华：《互联网与中国社会管理创新》，《学术研究》 ２０１２年第６期。 ③￣＜２０１６年社会治理舆情报告＞在京发布》，人民网舆情频道， ｈｔｔｐ：／／ｙｕｑｉｎｇ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｎｌ／２０１７／０１１９／ｃ４０８６２７— ２９０３６６５４．ｈｔｍｌ，访问日期：２０１８年３月２３日。 （责任编辑：杨婷）