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江西省生态公益林产权结构优化及其管理对策探析

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第29卷第6期 江西农业大学学报 Vo1.29,No.6 2007年12月 Acta Agriculturac Univcrsitatis Jiangxiensis DCC.,2007 文章编号:1000—2286(2007)06—11301一o5 江西省生态公益林产权结构优化 及其管理对策探析 欧阳勋志 ,王熙钱 ,廖为明 ,吴自荣 (1.江西农业大学园林与艺术学院,江西南昌330045;2.江西省兴国县林业局,江西兴国342400) 摘要:林业产权结构与生态公益林建设有着密切关系。运用产权经济学和公权等相关理论,从江西省生态 公益林建设现状出发,在分析林业产权外部性的基础上,提出通过设置流转权、界定生产活动权、完善补偿权和 明确林地使用者义务4个方面优化生态公益林产权结构,并同时阐明了从调整补偿标准、定期划分生态等级、 提供技术服务平台、建立监管信息系统的相应管理对策,以更好地保护生态公益林产权主体的合法权益,促进 生态公益林质量的提高。 关键词:生态公益林;产权结构;优化;管理对策 中图分类号:¥757.4 文献标识码:A Approach to the Optimizing and Management Policy for Property Right Structure of Non——commercial Forest in Jiangxi Province OUYANG Xun—zhi ,WANG Xi—qian ,LIAO Wei—ming ,WU Zi—rong (1.College of Landscape and Art,JAU,Nanchang 330045,China;2.Forestry Bureau of Xingguo County,Jinagxi Province,Xingguo 342400,China;) Abstract:There are close relations between the forest property fight structure and the construction of non —commercial forest.Based on the correlative theory of property fight economics and common property fight, and the present situation of non—commercial forest in Jiangxi,the extemalities of forest property ifght are ana— lyzed in this paper.Then,4 countermeasures are put forward to optimize the property right structure of non— commercial forest,that is to add cicrulation rihgt,define productive activity right,perfect compensation right nad define the obligations of hte users of forestlnad.In order to protect better the legitimate fights and interests of property rihgt owner and improve the qualiyt of non—commercila forest,relevant management policies are pointed out through adjusting hte criterion of compensation,classifying ecology rank regularly ,providing tech— nical service platform and establishing information system of monitoring and management. Key words:non—commercial forest;property fight structure;optimizing;management policy 江西省从2004年开展以“明晰产权,减轻税费,放活经营,规范流转”为主要内容的林权制度改革, 经过近两年的艰苦努力,全省林业产权制度改革工作取得了阶段性的成果。通过改革,进一步理顺了林 业产权关系,激活了林业发展机制,促进了森林资源增值,减轻了林农负担,增加了林农收入。然而,生 态公益林是以生态功能利用为主要经营目的的森林,部分林农经营的林地划属国家或地方生态公益林, 公益林经营目的必然与林农的经济利益产生矛盾,因此,商品林经营放活以后,对生态公益林的保护与 收稿日期:2007—05—21 基金项目:国家自然科学基金资助项目(30460112)和江西省教育厅资助项目(赣教技字[2006]137号) 作者简介:欧阳勋志(1966一),男,副教授,博士,主要从事森林资源管理的教学与科研工作。 维普资讯 http://www.cqvip.com 江西农业大学学报 第29卷 建设必然会带来巨大的冲击,如何保护和促进生态公益林的建设,是林权制度改革基本完成之后,不得 不考虑的一个重要问题。 1 林业产权与外部性 林业产权具有外部性,生态公益林更是如此。生态公益林是以生态功能利用为主要经营目的的森 林,具有公共物品的特征,即具有非竞争性和非排他性,只要提供森林生态效益这一公共物品,任何个人 或群体就不能从公共物品的消费中排除出去,且一个人对公共物品的消费并不排斥他人对同一公共物 品的消费。由于没人能够或应该被排除,消费者就无法为消费生态公益林这种公共物品而付费。生态 公益林这种外部经济性,一方面,要求林业产权主体不能完全根据市场供求和自己财务状况进人或退出 市场,而必须在严格遵守采伐限额制度和林地不随意改作它用的前提下,最大限度地保持森林资源存量 以持续发挥其生态效益;另一方面,林业产权主体在尽力避免林业产权负的外部性出现的同时,创造了 无比巨大的正的外部效益的情况下,由于客观现实的原因无法得到相应数量的补偿,这使得林业产权主 体成本内在化了,收益外溢,林业产权主体的权益被别人分享了。按照产权经济学的观点,这时资源的 配置是低效的,社会福利没有达到最大化,因为林业产权排他的有限性,没能引导人们实现将外部性极 大地内在化。正所谓一种产权结构是否有效率,社会资源配置是否高效,主要看它能否为在它支配下的 人们提供外部性内部化的最大激励,否则,经济的运行就会陷人无休止的“内耗”或容忍资源利用不充 分的低效率。 林业产权制度改革的核心就是理顺林业生产关系,有利于保护、培育和开发利用森林资源,有利于 经营者收益增加,有利于地区生态效益的提高,从根本上调动经营者的积极性,推动林业进人一个更加 快速发展的新时代。因此,继商品林产权改革后,如何针对生态公益林的特殊性,优化其产权结构,是保 持和促进生态公益林建设的关键性问题。 2 生态公益林产权结构优化 生态公益林所提供的生态服务是一种公品,按照公权理论,生态公益林产权结构适合以公 有产权形式作为最优的选择。但是,这种有利性还必须以相应的产权结构优化为基本要件:一是国家投 入的生态补偿或建设资金能够满足林业经营者的最低需要,并且资金运行和管理应是有效率的;二是需 要对生态公益林实施严格的禁伐或利用管理,并且保持监督和管理的有效性。从森林生态保护的 世界发展潮流来看,集体所有、林农经营的生态公益林实施公有化产权管理,可以克服私人产权经济利 益的扩张,可以大量节省生态公益林管理成本,总体上讲是有效率的…。但是,江西的相当部分生态公 益林位于集体林区,林农耕地面积很少,林地是林农最基本的生产资料,也是林农的生存之源、发展之 本。林农的生活与森林资源密切相关,公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化,更 不在于资金使用上的集体所有和集体调配,其公有化应当更多地体现在森林产品的公共属性上,落脚点 在于能否有效保护林农的经济利益。但目前的权利设置不利于生态公益林的可持续经营,笔者认为,主 要应从如下几个方面来优化生态公益林的产权结构。 2.1设置生态公益林流转权 在现行法律中,没有明确规定生态公益林可以进行转让,而在实际中,存在着生态公益林可以进行 流转的客观需要。因为我国还是一个发展中国家,在现有的经济发展水平条件下,国家、地方财政力量 有限,经济实力难以满足生态公益林保护的资金要求。在这种情况下,森林生态保护只靠国家或地方的 财政投入是不够的,依靠贷款也是不现实的,唯一的选择是要发动全社会的力量积极参与,形成国家和 民间力量的汇合。因此,在原生态公益林经营管理者由于缺乏资金或者被划入生态公益林后由于经营 受到而又无法完全从国家或地方那里获得合理的补偿时,在不改变林地用途的条件下,应允许通过 一定方式转让公益林,从而寻找更好的经营管理者和获得更多的资金。所以,设置生态公益林的流转 权,赋予林地使用权和林木所有权,按照法定程序,以招标、拍卖和协议等方式转让的权利,以保护集体 和林农的财产权,从而促进生态公益林建设和管护 。 维普资讯 http://www.cqvip.com 第6期 欧阳勋志等:江西省生念公益林产权结构优化及其管理对策探析 ‘1003・ 2.2界定林地使用者生产活动权利 在林权制度改革后,经营商品林的利润空间大增,林农对山林更加重视,造林积极性高涨,而作为林 农生产资料的森林被划为生态公益林,毫无疑问对林农本身的经济利益产生较大影响,从而导致了生态 公益林保护压力的增大。对此,应当明确生态公益林经营者开展必要的生产活动的权利。在国家和地 方财政补偿不足的情况下,设置过高的,既不利于生态保护,又容易激化和林农的矛盾,应该兼 顾公益林所有权的林农和经营者的经济利益,不能把生态公益林区等同于自然保护区,不分类别一律采 取严格的禁伐等保护性措施,允许林农在被保护的森林里开展必要的生产活动,建立性利用机制, 以增加林农的经济收入,缓解生态公益林保护压力。只要经营者不破坏森林资源,在不影响生态公益林 提供生态环境服务的同时,便可以对生态公益林进行合理的开发利用,这种开发利用权不仅包括把生态 公益林建成森林公园,供人们游憩、观光、野营、避暑和度假等森林景观的开发利用权,而且包括进行林 中问作,林副产品生产,开发生态保健品、生态食品和山林泉水等权利 J。作为或林业管理部门, 只要建立性利用机制,对生态公益林经营者的各种经营、开发利用权,相关规定、条例应分别对主要 森林类型的生态公益林做出明确的界定,使之既能保证生态质量不受影响,又能增加林农的经济收入。 同时,林业主管部门还应加强技术指导和监督。 2.3完善生态公益林补偿权 生态公益林所有者不能按自己意志去处置森林和砍伐森林,失去森林处置权,其收益权也随之丧 失,为弥补部分权益的损失,国家对森林权属者的权益损失给予补偿,这就是补偿权。在国家、地方对生 态公益林补偿有限的同时,应进一步完善“谁受益,谁补偿”的生态公益林补偿权。对公共物品非排他 性和非排斥性所产生的外部经济性,经济理论界基本上是沿袭庇古的传统,认为在处理外部性问题中应 引入的课税或补助来处理外部性的影响 J。但不是唯一的途径,产权结合在许多情况下也能做同 样的事 J。例如,位于赣南的上犹江水力发电厂是我国“一五”重点建设项目,当时水库设计使用寿命 100年,使用5O年时需清淤。但由于与电厂配套建设的犹江林场积极培育、保护水库周边森林,入库泥 沙少,预计水库到2107年方需清淤。这意味着周边森林至少延长了水库使用寿命5O年,还节省了清淤 费及停止发电的损失8 000万元。而根据生态公益林保护的规定,国家严格控制犹江林场采伐额,林场 产值逐年下降,现已负债800多万元,职工生活极为艰苦。在这种产权明确、当事方数目较少而涉及范 围较小的情况下,应鼓励当事方有效的合作与产权结合来化解外部性问题。因此,在建立以国家和 地方财政补偿为主体时,可以直接或考虑赋予公益林权属者从水电、旅游、矿山、水利等生态效益的 直接受益单位或直接受益者的社会团体、个人中提取一定比例的资金,建立多渠道的森林生态效益补偿 机制,使补偿额尽可能接近于进行生态保护所支付的机会成本,以完善生态公益林的补偿权。 2.4明确林地使用者义务 赋予生态公益林林地使用者相关的法律权利,就是要催生出区域内生态持续发展的局面,提高区域 生态质量。权利明确,义务不明确,林农的责任感不强,也难以调动林农经营的积极性。对此,林地使用 者除承担不能任意撂荒和改变用途等最基本的义务外,相关法规、条例对林地使用者承担提高生态质量 的义务应进一步明确,这点对生态公益林建设很重要。长期以来,江西大量高质量地带性顶极植被群落 遭受破坏,而现有的生态公益林相当一部分是在“灭荒”基础上建设起来的,其森林植被结构简单、森林 资源总体质量不高,且结构不尽合理,人工纯林、针叶林居多,混交林、阔叶林少,相当部分的生态公益林 生态功能等级偏低。因此,应进一步明确林地使用者的义务,使用者有义务在林业相关部门的指导下, 对林分质量较差的生态公益林进行合理改造,以改善林分结构,促进森林进展演替,发挥更大的生态效 益。对于在一定时期内达不到相应要求的应采取必要的强制性措施。 3管理对策分析 生态公益林地使用权和林木所有权的权利与义务得到明确后,在如何提高生态公益林经营管理水 平以及进一步调动经营者的积极性等方面,及林业主管部门必须采取与之相配套的管理对策。 3.1 定期或不定期调整生态公益林的补偿标准 木材价格的变动将直接影响生态公益林经营者的积极性。价格通过调节人们的利益格局,深刻地 维普资讯 http://www.cqvip.com

江西农业大学学报 第29卷 作用于现存的生态系统,并影响系统的演进 5 。在市场经济条件下,价格机制是合理配置森林资源、盘 活经营的主要手段之一。实际上森林资源的木材利用可以作为一种私人产品,而森林资源的生态环境 利用可以作为一种公品。根据环境经济学的原理,当资源达到最优配置时,公品的边际价值等 于私人产品的边际价值。所以在趋向与森林资源利用均衡情况下的公品边际价值,可以通过私人 产品的边际价值来反映。可见,在森林生态建设中,木材价格的变动将对生态公益林的建设产生有利或 不利的重大影响。 如图1中,生态价格可由代表全民的政 府动态地给予确定,因此与横轴平行,需求曲 线代表了价格,平均收益等于生态价格,边际 收益在价格为常数时,必然等于平均收 益 .6 J。MC。为初始边际成本,与MR相交于 ,此时的Q。为均衡的生态供给。当木材价 格上升,导致机会成本增加,MC。上移至 MC,,MR与MC,相交于 ,对应的生态供给 生态供给 将缩小至Q 。此时为确保生态供给Q。,从经 图1木材价格波动与生态供给 济上来说应将生态价格上调至P,;反之,木材 价格下跌,则对生态公益林建设是有利的,因为机会成本的降低将使MC。下降至MC:,在生态价格不变 的情况下,生态供方为追求自己相对更多的利润,将会把生态供给扩张至Q:。由于林农是理性经济人, 所追求的是自身利益的最大化。因此,就林业产权转换过程来讲,在积极建立林业要素市场中,必 须考虑生态公益林是否能稳定,并能持久、高效的发挥生态功能,而不随经营者个人的意愿而随意改变。 所以,生态补偿标准应根据现实中木材价格的变动,以及综合考虑物价指数的增长和经济发展速度进行 不定期或定期的调整,这样才能保持森林生态资源的优化配置。 3.2定期划分生态公益林等级 目前,几乎各地都是对生态公益林实施统一的补偿标准,如国家公益林75元/hm 。这一标准过于 单一,不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异,应当根据各地区不同的自然条件、特点及 生态环境的脆弱程度等实际情况做适当的调整。此外,即使在同一地区,实施统一的按面积发放的补偿 标准,缺乏考虑不同生态公益林的生态质量,如有林地和荒山只要划人生态公益林,其补偿标准就一样, 质量好、质量差一个样,这种生态公益林补偿标准单一化的做法,不利于调动经营者的积极性。实际上, 在一定区域内,森林生态效益的大小,并非简单地由森林面积的大小而定,而是在相当程度上还取决于 生态公益林本身的质量。因此,生态补偿标准还应与生态公益林的生态质量联系起来,林业主管部门可 以定期或不定期地按照生态质量高低对生态公益林划分不同的等级,如可以考虑结合5年一次的森林 资源调查实行5年一定级,对不同等级的生态公益林,依据生态质量等级价格采用不同的补偿标 准,这样有利于调动经营者的积极性,以促进生态公益林质量的提高。 3.3提供生态公益林经营技术服务平台 生态公益林经营的关键是如何保持与提高生物多样性,培育健康稳定的森林,使森林最大限度地发 挥其生态效益。而林农传统森林经营所采用的抚育改造、采伐、更新方法基本上是基于对木材利用的角 度考虑的,面对生态公益林经营诸多要求,显然林农缺乏相应的经营技术。生态公益林的经营要求按照 生态系统经营的思想,以森林生态学、景观生态学理论和方法为基础,从生态公益林的森林生态系统环 境条件和林木生长的生理、生态学机制出发,采用模拟自然干扰法,以树种结构、树龄结构、林分层次结 构等空间关系的优化调整为重点。对此,林业主管部门应组织科研技术人员探讨并建立以森林结构调 整为核心,以生态抚育改造为基本措施的生态公益林经营技术体系,为林农提供一个良好的技术服务平 台。 3.4建立生态公益林监管信息系统 生态公益林经营需要系统、客观地进行监测,以便及时掌握产权变动和分析森林经营活动对森林生 态系统的相关性、有效性及影响程度,为制定有效及实施策略等方面提供信息,帮助决策者在经营 维普资讯 http://www.cqvip.com 第6期 欧阳勋志等:江西省生态公益林产权结构优化及其管理对策探析 ‘1005・ 过程中作必要的调整,避免出现大的失误,从而提高生态公益林的经营质量和改进未来计划与决策。所 以,林业主管部门应当依法对生态公益林资源的保护、管理和更新进行监管,做好相关记载,建立健全行 之有效的生态公益林监管信息系统。首先,为加强生态公益林产权管理,监管信息系统应包括生态公益 林产权变动的基础信息。林权证是森林资源产权的法律证明,是森林资源产权界定的最主要的依据,必 须将林权证、图面资料和归属林权主所有的林木资源以及有关文件等资料,形成生态公益林资源产权档 案,按照森林资源产权管理原则、要求与内容,结合公益林补偿制度建立生态公益林产权信息,为其产权 变动管理的科学化、规范化提供基础。其次,为了能够全面监测生态公益林的质量,监管信息系统需要 建立一套科学、合理、操作性强,能客观、全面地反映生态公益林效益的监测指标。监测指标除重点考虑 森林涵养水源、保持水土等生态调节功能外,还应综合考虑其生态旅游、景观文化、环境教育等文化功 能,以及初级生产力、生物多样性、养分等支持功能和提供大径材、食物等供给功能,以全面掌握生态公 益林的质量变化。 参考文献: [1]孔凡斌.论南方林区森林生态保护与森林资源产权管理模式[J].林业资源管理,2004(2):12—16. [2]徐秀英,尹润富,王峥嵘.南方集体林区林权明晰化研究[J].浙江林学院学报,2O06,23(1):1—6. [3]林先明.森林生态建设与产权制度改革[J].林业经济问题,2004,24(6):355—358. [4]张帆.环境与自然资源经济学[M].上海:上海人民出版社,1998:175—176. [5]温作民.森林生态资源配置中的市场失灵及其对策[J].林业科学,1999,35(6):110—114. [6]厉以宁,秦宛顺.现代西方经济学概论[M].北京:北京大学出版社,1983:46—48. (上接第964页) [76]T Evants.Development of rattan for edible shoots in the Lao People’S Democratic Republic[J].Unasylva,2001(52):35. [77]Scngdala K,Evans T.Rattna cultivation in Lao PDR:Achievements,problems and prospects[M]//R Baeilieri,S Ap- panah(Eds.).Rattna cultivation:Achievements,problems and prospects.Montpellier,France,CIRAD—Forgt/Kuala Lumpur,Malaysia,FRIM,1999:210—216. [78]Belcher B.Constraints nad opportuniites in rattan Production—to—consumption systeme in Asia[M]//R Baeiileri,S Air- panah(Eds.).Rattna cultivation:achievements,problems and prospects.Montepllier,France,CIRAD—Forgt/Kuala Lumpur,Malaysia,FRIM,1999:116—138. [79]Evans T D,Scngdala,K.From non—timber forest product ot cash crop—the recent spread of rattan cultivation for edible shoot production in Lao PDR[J].Lao Journal of Agriculture and Forestry,1999(2):40—47. [80]Jarenrattwong J.Rattna in Tailand[M]//A N aRo,V R aRo(Eds).Rattan—Taxonomy,ecology,silviculture,conserva- iton,gentic improvement nad hioteehnology.Serdang,Malaysia,International Plant Genetic Resources Insittute(IPGRI), 1999:115—116. 

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