我国公共危机管理现状与机制构建

曾婷婷 陈小林

【摘要】我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期。随着城市化的不断深入和各区域、各城市经济发展的不断升级，在未来很长一段时间内，城市都将面临突发公共危机事件所带来的严峻考验。有效地应对公共危机和突发事件，维持人民安居乐业的社会秩序，是各级不可或缺的重要职责和必备能力。“SARS”公共卫生危机暴露了危机管理的弱点，也唤醒了的危机意识。“SARS”之后，我国在公共危机管理意识和措施方面已经有着明显的改变，但在的公共危机管理中仍然存在机制缺失、反应迟缓、方法落后及事后恢复不力等问题。因此，建立健全公共危机管理机制及运行保障机制对于全面提升我国公共危机管理能力具有重要意义。

【关键词】突发性公共事件；公共危机；公共危机管理；机制构建 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

1 引言

一部人类文明的发展史，可以说是一部不断应对挑战、战胜危机的历史。 随着城市建设和社会经济的迅速发展，一些突发性的自然灾害和社会灾害往往引发危及全体社会公众生命财产和公共利益的公共危机。二十一世纪以来，公共危机日益引起人们的广泛关注，从“9•11”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从SARS肆虐全球到中国云南普洱大地震及四川等地洪灾的爆发，从法国的巴黎到中国的农民工问题，各种突发性公共事件威胁着人类安全和公共秩序，引发了社会危机和政治危机。根据全球灾害统计所提供的数据，1996－2000年，世界各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使42.5万人死亡。在一些发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95％。

公共危机的频发使得防范和治理公共危机、确保社会安全运行逐渐上升为具有重要经济意义和政治意义的战略选择，竭尽全力维护公共安全、捍卫生命的尊严和我们美丽的家园成为不可推卸的职责。面对21世纪瞬息万变的国际形势及各种不可控灾害相继爆发的局面，世界各国普遍意识到了“公共危机管理”的重要性和迫切性，公共危机管理逐渐成为各国最为关注和耗费人力、物力、精力最多的一个领域。美国前国防罗伯特·麦克纳马拉说：“今后的

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战略可能不复存在，取而代之的将是公共危机管理。” 此语言简意赅地道出了公共危机管理的重要性。

2 公共危机与公共危机管理

公共危机是指社会遭遇严重天灾、疫情或出现大规模混乱、、武装冲突、战争等突发性公共事件而使社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和遭受直接威胁的非正常状态。突发性公共事件大体分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四类。公共危机突发性、威胁性、紧迫性、公开性和不确定性的五大特点使得公共危机决策同时具有知识敏

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感性和时间敏感性两大特征，加大了公共危机决策及管理的难度。

所谓公共危机管理，是指公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段，采取一系列必要措施和控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。一个完整的危机管理过程通常包括三个阶段:预防（危机前管理）→应对（危机中控制与解决）→恢复（危机后总结与改革）。其中，每一个具体的阶段都要求公共危机管理者采取相

1599应的危机管理策略和措施，准确地估计危机形势，尽可能把危机事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。因此，公共危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的发展阶段。公共危机管理实际上是公共管理的一种特殊状态和特殊形式，其重点在于信息获取与预警、准备与预防、控制与回应、恢复与重建以及不断学习与创新。

3 我国公共危机管理的现状与主要问题

随着城市化的不断深入和各区域、各城市经济发展的不断升级，我国目前已进入突发公共危机事件的高发时期。从2003年的SARS事件到2004年的禽流感暴发所引起的社会恐慌；从2005年中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故后松花江水环境污染到2007年江苏无锡因蓝藻引起的自来水污染所引起的两地城市供水危机；从云南普洱大地震、到四川重庆等地洪灾引发的生命与财产危害，所有这些都昭示着：在未来很长一段时间内，城市都将面临由于各种突发公共危机事件所带来的严峻考验。

自2006年公开发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》后，各大城市已经相继建立了公共危机管理体系，较有代表性的有：深圳紧急事务管理体系、武汉城市应急管理联动、上海城市综合减灾体系、乌鲁木齐“110”和“120”社会联动系统等。尽管各级经过无数次危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但在相当多的地区，在处理公共危机时仍然是就事论事，并没有上升到危机管理的高度去认识和管理。当公共危机到来时，仍然是依靠临时班子去应对，表现出面对灾难时应对措施的临时性和的弱化，处理危机的成本也很高。近年来，我国应对各种危机所暴露出的问题是多方面的，现状不容乐观。概括起来，主要表现在以下四个方面：

3.1危机预防与管理机制缺失

在“SARS” 事件之前，我国根本没有系统地的公共危机应对机制，因此，危机预防与管理机制缺失问题在“SARS”公共卫生危机期间集中暴露出来，比如的危机管理缺乏系统的预防战略和规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等。与此同时，由于公共危机预防与管理观念欠缺，应付突发性危机事件的心理准备不足，民众缺乏必要的危机应对培训，面对突发事件容易产生心理紧张，甚至是群体性的恐慌，从而使个人和整个社会在认知和行为上的应对能力降低。

事实证明，科学的危机管理机制对国家来说是非常重要的。从国内公共危机管理实践看，机构与制度建设不足不仅是一些公共危机事件频发的重要原因之一，而且也是一些危机事件发生后不能得到很好应对的重要原因。 3.2 危机发生时反应不及时

反应及时是公共危机管理的第一要则。由于公共危机事件具有威胁性、紧迫性、和不确定性，反应迟缓必然加重危机状态。美国9·11事件中，在遭受恐怖袭击后45分钟，布什总统就发表了电视讲话；2003年美国东北部发生大停电后数分钟之内，美国国防部就迅速作出反应，半小时后纽约就召开记者会。在日本福冈地震发生后不到1分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息；灾害发生30分钟内，各部门就在有序应对地震灾害了。相对而言，我国在处理公共危机的过程中，反应是比较迟钝的，例如2003年“SARS” 事件之初，不仅没有反应，甚至掩盖事实致使事态进一步扩大。2005年因中国石油吉林石化公司双苯厂发生着火爆炸导致松花江污染，但从爆炸发生到哈尔滨市宣布停水有整整10天时间，国家环保总局的污染报告记录却始终为零，而松花江沿江的各地各级均未采取任何有效应对措施。

16003.3危机应对的方法不科学

我国过去一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍使用“人海战术”，投入最多的是，没有完全建立处理不同危机事件之间的协调机制。在公共危机的应对方法上，有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政权力结构使得在应对突发事件时往往采取上级拍板的处理模式，即事件发生后先向上级部门和领导报告，上级部门和领导在了解情况后拍板如何处理。相对而言，美国等发达国家应对公共危机的方法则更为科学。美国于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。多年来，该机构已发展起一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸。“9.11”事件发生后，该系统迅速启动，美国联邦的核心应对部门和相关支援部门都迅捷有序地采取措施全力开展救难工作，相互交织却有机协同，把恐怖袭击的伤害降到了最低限度。同样，英国伦敦爆炸事件发生后，英国内政部、部门、情报部门等主要负责部门以及交通部、文化部、地铁公司等部门根据各自职责，协同应对袭击。由此可见，科学的应对方法和策略是化解危机的关键。一旦多种危机事件并发，危机应对方法的不科学则可能会使在处理危机事件中的不能很好地得以贯彻实施，从而导致处理紧急事务的效率低下。 3.4危机事后恢复不力

在危机事后的处理阶段，一方面需要妥善应对有关政治影响、经济损失等恢复性问题。另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，因此需要一个完善的恢复机制。而现阶段，我国在这一方面还处于“缺位”状态，危机的事后恢复多依靠单方面的国家财政，缺乏多渠道多方式的恢复动员机制。除此之外，危机决策处理的事后校正机制也不够健全。

4 我国公共危机管理的机制构建

事实上，我国各级普遍缺乏一个健全有效的危机管理。目前我国的公共危机管理属于分行业、分部门的分散性危机管理机制。这种危机管理机制的专业性比较强，有利于调动专业救灾的优势，但存在着各自为政的弊端。各部门间在应急应变方面缺乏协调机制，所有事件的处置工作都由行政一把手指挥，因而非常容易延误时机。特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机制不可能应付灾害并发的状况。

针对目前我国公共危机管理存在的机制缺失等主要问题，本文吸取发达国家的危机管理机制和先进经验，根据危机管理在危机发生的不同阶段的不同控制重点，设计了公共危机管理框架（如图1所示）。根据公共危机发生的过程链:“管理过程—危机征兆出现—危机爆发—危机解决”及其所对应的危机潜伏期、爆发期和解决期这几个阶段的特点与难点，分别采取危机的事前预防机制构建、危机的事中应对机制构建和危机的事后恢复机制构建。其中，事前预防机制构建包括预防机构的建立、危机意识的强化、预防的落实；事中应对机制构建包括设立第三方性质的调查制度深入调查事件原因，建立有效的公共危机沟通机制、动员全员参与，改革各级信访机构职能；事后恢复机制构建包括设置危机善后管理机构，组织发动社会各界，加快善后重建工作，进行评估，总结经验，反思教训，完善危机管理。

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危机阶段 潜伏期 爆发期 解决期 危机发生 的过程链 危机管理 的控制链 管理过程 危机征 兆出现 危机 爆发 危机 解决 事前预防机制构建事中应对机制构建事后恢复 机制构建

图1公共危机管理框架

4.1公共危机预防机制的构建

凡事预则立，不预则废。重视并加强危机前的预防机制构建具有极其重大的意义。“预防”是指通过心理上时刻保持危机意识，行动上建立预警机制，使人们提前了解事物发展所面临的灾难状态，做好应对的准备。部门应该设有危机预防机构，由危机应对核心机构、危机控制、危机沟通机构中要害机关的关键成员们联合组成。机构的任务首先是有效防止危机发生，其次在危机确实发生时尽量减少其损害规模，平时加强团队准备及预演，强化危机意识，在危机降临时能有效地应对。同时要求定期检查己制订的预防的落实，危机预防小组的部分职责便是定期审计检查其实施情况。危机预防机构每年至少应有一至两次向最高层及机构全体汇报风险审计程序的状况，以及尽量减少新的风险领域所要求的措施。 4.2公共危机应对机制的构建

建立快速有效的危机应对机制是实现危机管理的重要环节。俄罗斯解决莫斯科人质事件就说明了这一点。事件发生后，俄罗斯的危机管理系统紧急启动；联邦和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划；成立了解救人质指挥部；“阿尔法”反恐怖小组立即进入临战状态；和封锁了通往事发现场的道路，并疏散了事发现场周围居民；国家首脑和内务部召

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开紧急会议研究如何解救人质。这些应对措施为解救行动提供了充分的保证。

我国应借鉴国外先进经验，加快公共危机应对机制的构建。建立一套完备的公共危机应急联动计划,并从法律上加以确定。公共危机应急管理计划应为危机前、危机中以及危机后的管理工作提供详细的指导。公共危机应急管理计划还应明确规定联动系统中核心机构及各具体行动机构的权力与分工，相关机构的地位、职能、运作流程、资金来源、人员、设备的配置等。此外，要保持适当的新闻自由度，建立有效的公共危机沟通机制；改革各级信访机构职能，在机构实现一定程度的纵向设置，切实发挥社会稳定安全阀的作用。

今年七月，我国四川重庆等地爆发了严重的洪涝灾害，国家防汛抗旱总指挥部根据预案紧急

1602启动了Ⅲ级应急响应，加强了预测预报和会商，并连夜派出工作组赶往灾区。当地领导迅速带领有关部门分赴各重灾区现场指挥抢险救灾工作，灾区各级立即启动应急预案积极投入救灾，、官兵和干警也全力投入到抢险救灾工作中。以四川为例，在营救灾民的过程中不仅出动了官兵，还动用了四架直升机；省环保局24小时监控灾区水质，确保居民饮水安全；成都市民政部门仅在一周内便把400万元救灾物资全部运抵灾区，使1800多万灾民的生活得到了保障。科学的应对机制和果断快速的应对措施顺利地化解了此次危机，也使人们进一步认识到建立健全公共危机应对机制的重要性。 4.3公共危机恢复机制的构建

危机应对阶段的结束并不意味着危机管理的结束，而是进入了一个新的阶段一一危机恢复阶段。在这个阶段，应认真思考危机产生的直接原因，亡羊补牢，“提供一个至少能够弥补部

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分损失和纠正造成的错误的机会”。公共危机的恢复机制是指在危机发生之后，危机管理机构要立即投入到恢复和重建工作中去，尽快消除由于危机造成的不良影响，使人民的生活进入正常状态，并做好危机管理的评估工作，总结经验。这是公共危机管理的重要组成部分，也是重振形象的关键。具体来讲，首先要设置处理危机善后工作的专门机构，依靠其启动媒体，引导社会，缓解和消除人们的紧张和恐惧的情绪，鼓舞人们自力更生、艰苦奋斗的勇气；然后再组织发动社会各界(国内和国际)力量，筹集用于自救与生产(恢复和重建)的资金和物资，巩固危机管理的成果，变危机为机遇。同时，危机主管部门还要做好危机管理的评估工作。评估如果做得认真、客观，就能帮助人们从以往的事件中总结经验，产生积极的效果，完善危机管理的治

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理结构和制度，使危机反应和恢复更加有效。

5 我国公共危机管理机制运行的相关保障

5.1方面——建立应急管理体系，出台相关法律法规

应尽快建立与公共危机管理机制相对应的应急管理体系，包括危机预警和监测系统、组织决策和指挥系统、公共信息管理系统、物资储备和调度系统。不仅如此，还应把公共危机管理纳入法治化轨道，按照宪政和行治的要求完善各层次、各领域的公共危机管理法律规范，关键是制定出作为龙头的我国的紧急状态法，并逐步健全与公共危机管理机制密切相关的法律制度，从而更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调、持续发展。

5.2媒体方面——推进新闻自由，敢于报道事实

新闻媒体深入基层，对信息反映及时、敏感，在危机状态下，能够在第一时间了解危机真实信息，向社会公众公布，使危机信息和对危机的救治行为公开化、透明化。同时，由于媒体具有引导社会的强大作用，这使得媒体能够对地方的救治行为形成有效监督。然而，在现实中，不少地方领导为了封锁危机真实信息，采用各种手段阻止记者采访，使得媒体与地方发生矛盾。因此，必须保持一定的新闻自由度，严令各级不得给媒体采访设置障碍。同时，广大媒体也要敢于报道事实，充分发挥其监督作用。 5.3公众方面——强化危机意识和自我保护意识

危机意识是危机管理的起点，培养领导干部、行政机关工作人员以及社会公众的危机意识，是危机管理战略工作的一个重要组成部分。我国必须通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预防与监控系统，使公众培养正确的危机意识和自我保护意识，时刻做好心理上和物质上的准备。我们每一个人在平时就应该具有风险意识，增强知识和手段的储备。当遇到危机时则应该注意保持健康的心态，客观、理性和积极地应对我们所面临的困境。 5.4开展国际合作，实施全球化治理

在全球化的今天，危机往往具有世界性的特点。从首例“SARS”病例被发现之后，短短几个

1603月内，全球近30个国家和地区已有4000多人感染，严峻的事实向世人表明：在全球化时代，国内与国际事务之间已经无法分割。正如世界卫生组织所言，合作是全球化时代各国战胜新疾患的唯一方法。在巨大的灾难面前，国际社会更需要联合行动，集中资源来研究、预防和抗御灾害。通过开展国际合作，实施全球化的治理，一方面可以获得更多的谅解，维护国家的国际形象；另一方面，亦可以提高解决公共危机的效率，降低救治成本，迅速恢复社会秩序。

6 结论

公共危机的潜伏与不断爆发促进公共危机管理不断完善，同时推动着人类社会向更高级、更文明、更理智的新境界发展。应对公共危机，谋求社会的稳定和发展是一切处于现代化进程中的进行公共管理的重要目标，也是这一时期所面临的最为严峻的挑战。本文通过对我国公共危机管理现状的分析、研究，认识到公共危机管理没有一个绝对的模式，重在转危为安，贵在机制构建。关键是要有危机意识，洞烛先机，抓住时效，妥善应对，化解危机，尽快复原。我们要立足于现状，居安思危，通过机制创新，从各种公共危机中不断学习，构建出适合我国的公共危机管理模式，在实践中不断提升公共危机管理能力。公共危机管理是一门全面与永远的管理艺术，需要各国相互交流合作，创造性地开展工作，摸索和掌握具有普遍意义的危机管理规律，共同应对全球性的公共危机。

参考文献

[1] Timothy Coombs, Ongoing Crisis Communication Planning，Managing, and Responding，New- York: Sage Publications, Inco, 1999.103

[2] Eric K. Stern, Crisis Decision making: A Cognitive Institutional Approach, University of Stockholm Department of Political Science, 1999. 8

[3] 李英，危机管理的国际借鉴与启示，党政干部学刊，2003年第7期，第32页

[4] 【美】诺曼.奥古斯丁等著，公共危机管理，北京:中国人民大学出版社, 2001年，第120页 [5] 【美】罗伯特.希斯著，王成等译，危机管理，北京:中信出版社，2001年，第508页

（作者单位：电子科技大学政治与公共管理学院）

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