建设监理行业可持续发展问题及对策探讨

2007年6月JournalofChongqingJianzhuUniversityJun.2007建设监理行业可持续发展问题及对策探讨

王 川, 任 宏

(重庆大学 建设管理与房地产学院,重庆 400030)

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摘要:建设监理作为建筑业分工协作的产物,对我国工程建设作出了积极的贡献。随着建筑业的迅速发展,以及国际、国内形势的变化,对监理行业也提出了更高的要求。本文主要运用归纳、比较的研究方法,评析了建设监理行业可持续发展在思想认识、理论研究、管理体制、法规建设及实际操作等方面存在的问题,并在此基础之上提出了对策建议。关键词:建设监理;可持续发展;对策中图分类号:F284 文献标志码:A 文章编号:1006-7329(2007)03-0145-05

SustainableDevelopmentProblemsandCorresponding

SuggestionsofConstructionSupervisionSector

WANGChuan,RENHong

(CollegeofConstructionManagementandRealEstate,ChongqingUniversity,Chongqing400030,China)

Abstract:Asaproductofworkdivisionandcooperationinconstructionindustry,theconstructionsupervisionhascontributedactivelytoChina'sconstruction.Astheinternationalandhomesituationshavechanged,ahigherrequirementhasbeenputforChina'sconstructionsupervisionsector.Basedontheprinciplesofgeneralizationandcomparisonthispaperstudiesanddiscussestheexistedproblemsonsustainabledevelopmentofconstruc-tionsupervisionsectorintheideologicalrecognition,thetheoreticalstudy,theadministrativesystem,thecodebuildingandthepracticalmanipulation,etc.andcorrespondingsuggestionsaregivenonthisbasis.Keywords:constructionsupervision;sustainabledevelopment;countermeasures

单纯的经济发展,而是环境、经济、社会三种可持续性相互联系、共同组成的一个可持续发展系统整体。这一/三维0复合系统中每一元素代表可持续发展的一个必要非充分条件,如果任何一个不被支持,经济的发展将是不可持续的。根据这一概念,埃尔金顿和他的咨询机构于1997年提出了/经济底线、环境底线和社会底线0的三重底线可持续发展模型,这一模型无疑对一个组织,一个行业,乃至一个国家制定可持续发展目标及采取相应的措施具有重要的借鉴价值和实践意义。

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1 可持续发展及其内涵

1987年,以挪威首相布伦特兰夫人为首的世界环境与发展委员会在5我们共同的未来6一书中首次正式使用了/可持续发展0这一概念,引起了国际社会的广泛共识。/可持续发展是指满足当代人的需要,而又不削弱子孙后代满足其需要的能力的发展0。可持续发展的核心思想是健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上;可持续发展的核心内容是要改变过去依赖于外延扩大的高投入、高消耗、低产出、低效益的经济增长方式,形成有利于节约资源、降低消耗、提高效益的企业经营机制,有利于自主创新的技术进步机制,有利于市场公平竞争的资源优化配置的经济运行机制。由此可见,可持续发展作为一种新的发展观念和模式,不是

[1]

2 建设监理行业发展与回顾

建设监理行业发展至今,对我国的工程建设作出了积极的贡献,但也暴露出了相当的问题,面对新的形势,思考我国建设监理行业的可持续发展,有必要对建

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收稿日期:2007-03-05

作者简介:王 川(1970-),男,四川岳池人,博士生,主要从事建设管理研究。 146 重庆建筑大学学报 设监理行业的发展作一个简要的回顾。

到目前为止,监理并未纳入中国国民经济产业门类目录,监理行业还不是一个独立的经济产业,仍属于工程咨询行业的一个分支。监理作为建设市场的三大主体之一,对促进建设市场的可持续发展发挥着越来越大的作用。事实上,从监理在我国近二十年的发展历程来看,它已成为一个独立的行业已是不争的事实。

我国的建设监理实践起源于1984年的鲁布革水

时间19891992

颁发部门建设部建设部建设部国家物价局和建设部原国家计委和建设部全国人大全国人大国务院建设部建设部建设部建设部

2003

国务院

20062007

建设部国家发改委建设部

文件名称

5建设监理试行规定6

5工程建设监理单位资质管理试行办法65监理工程师资格考试和注册办法65工程建设监理费有关规定65工程建设监理规定65建筑法6

5招标投标法6

5建设工程质量管理条例6

5建设工程监理范围和规模标准规定65工程监理企业资质管理规定6

第29卷电站引水工程。该工程使用世界银行贷款,而世界银行贷款的条件之一就是,贷款工程必须实行工程监理,即按照FIDIC5土木工程施工合同条件6(红皮书)的要求,必须有一个工程师替业主对工程进行管理。这标志着建设监理在我国的第一次实践。1988年建设部颁发了5关于开展建设监理的通知6标志着建设监理制度在我国的正式施行。随后,国家颁布的涉及建设监理的主要法律法规如表1。

主要内容

规定了实行建设监理的有关内容。 )

监理工程师需经考试合格,并注册。对建设监理取费标准作出了具体规定。

规定建设监理的主要内容是/三控制、两管理、一协调0。

要求建设监理单位对工程建设项目的投资、进度、质量进行控制和监督。规定了工程建设中的招投标事项,明确规定建设工程监理必须实行招投标。规定了工程监理单位的质量责任和义务,质量监督机构已不再承接质量验评职责,并规定了必须实行监理的五类工程。规定了建设工程监理范围和规模标准。工程建设监理单位资质分为甲、乙、丙三级,并有14个专业类别。

表1 建设监理主要文献汇总表

19961997200020012002

5房屋建筑工程旁站监理管理办法(试行)6明确了房屋建筑工程旁站监理工作内容、程序及职责。

5关于培育发展工程总承包和工程项目管引导监理企业向项目管理公司发展,实施/全方面、全过程0监理。

理企业的指导意见6

5建设工程安全生产管理条例6规定了工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标

准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。

5注册监理工程师继续教育暂行办法6规定了注册监理工程师继续教育的内容、方式及学时。

比/92标准0平均提高51%;根据建设项目性质不同情况,分别实行政府指导

5建设工程监理与相关服务收费管理规定6

价或市场调节价。

综观我国监理事业近20年的发展,从1988年开始,相继经历了试点和稳步发展两个阶段,1996年开始转入全面推行阶段。目前,全国监理队伍已初具规模,监理企业已达7000多家,从业人员40多万人,已形成了一个颇具影响的行业。监理行业发展至今,已基本上建立健全了建设监理的实施条件:包括市场竞争机制、法制环境、配套机制。以业主为主的工程发包体系,以工程设计、施工和设备材料供应单位为主的工程承包体系,以监理单位为主技术服务体系的三大建设市场主体已经形成。作为连接项目法人责任制、工程招标投标制和加强政府宏观管理的中间环节,建设监理制把它们联系起来,形成一个有机整体,对发挥市场机制作用是有利的[3],大大地推动了建设行业的现代化和市场化进程。对具体工程而言,对工程建设的质量、投资、进度等方面的控制起到了积极的作用,取得了显著的监理效果。

理体制、法规建设及实际操作中仍存在诸多问题。3.1 在思想认识方面

对监理行业属性的认识:作为工程建设市场的三大主体之一,监理理应发挥重要的作用。但在工程建设中,轻视监理,对监理作用认识模糊不清,定位不准的现象仍然普遍。

对监理行业服务市场化的认识:受计划经济定势思维模式的影响,对监理行业服务市场化认识不足。如今监理的实施在某种程度上仍受到政策的保护,部分地区和部门的建设行政管理部门往往只注意保护本

地区和本部门的局部利益,限制了市场竞争主体的参与,市场化程度比较低。

对监理服务的范围和模式的认识:监理发展之初其服务范围被定格在/全方面、全过程0的服务,但我国目前监理工作的范围、内容大部分只局限于施工阶段,背离了原有构想,不符合国际惯例。工程项目肢解发包施工的危害性,普通为社会认识,但监理工作被肢解的危害性尚不被人们所认识。名目繁多、业务单一的工程咨询、造价咨询、施工图审查、招标代理,甚至还有专做资料的各类公司,将工程建设的全过程监理肢解3 监理行业可持续发展阻碍因素评析

监理行业经过四十几万监理人近二十年的努力,虽然取得了一定的成绩,但在思想认识、理论研究、管第3期 王 川,等:建设监理行业可持续发展问题及对策探讨 147 贻尽,使得监理参与工程建设前期可行性研究、设计审查、招标选择施工队伍、投资控制等应有的责能,无法充分发挥。

对监理工作地位和社会地位的认识:(1)有些业主及施工单位对监理单位职责没有正确的认识,令监理工作正常开展受到一定困扰,时常处于非常尴尬的境地。工程做得好是施工单位的功劳,没做好,则是监理单位的责任。被业主指责为监理工作力度不到位,还时常被业主当作替罪羊;施工单位对监理工程师指令也置若罔闻,拒不执行。(2)业主视其为自己的工具,只能代表自己的利益,是项目管理中的现场监工,工程计量员和资料采集者,监理工作全都要听从他的指挥和安排,因此监理工作也就失去其独立性、公平性、公正性、科学性。(3)有的施工单位把监理当成是自己的质监员,分部分项工程完成而不进行自检直接向现场监理报验。(4)虽说监理在法律上规定的地位很高,而实际工作中监理的权限有限。资金控制权是项目管理的核心权力,它直接影响到工程的质量、进度等,而我国监理对资金控制比较苍白。

监理企业自身认识:(1)部分监理单位在工程监理过程中也认为自己仅仅执行监督,检查和验收的任务,承担部分责任。(2)一些监理企业的品牌意识不强。监理行业本身属于高智商行业,是综合管理、技术输出行业,应该有自己的行业品牌形象。(3)5建设工程安全生产管理条例6颁布实施后,监理企业正确运用法律、法规和有效规避风险的意识不够,应对不足,常常在出现安全事故和责任追究时处于被动受罚局面。3.2 在理论研究方面

建设监理是一门相对较新的学科,仍在不断的发展和完善之中。而随着时代的发展和社会的进一步分工,建设监理的内容、范围、深度、广度以及规模正在逐步扩大,重要性越来越强。对从事监理的人员的素质要求也会较高,应具有技术、经济、法规和管理的综合知识以及丰富的实践经验,它是远高于一般现场管理和现场监督的高水平管理。但是,多年以来,人们习惯于从实际工作中总结经验,却忽视了理论体系的健全,理论滞后于实践,实践跟不上市场发展的需要。3.3 在管理体制方面

建设监理从工程项目管理演变为施工阶段的质量监督。我国建设监理从建立之初就明确提出要代表业主对建设工程进行全方位、全过程的项目管理,因此我国的监理制度实施的初衷就是一种工程项目管理。但目前我国将工程项目的建设过程分割为几个不同的阶段,由不同的职能部门进行管理(如计划、国土、建设等),也有的根据工程项目的不同性质分别归属不同的职能部门管理(如水利、铁路等),从规划立项到施工建设,从企业资质到从业人员的培训、注册,政府都是一管到底,不同管理部门的职能存在交叉和重叠,导致社

会资源浪费、效益低下,不利于政策制定和行业管理的统一。由于受我国投资体制、行政管理体制,以及价格体制等的影响,也就是在体制上存在一些问题,监理的实践与监理的理论具有偏差,监理任务大多数集中在施工阶段的质量监督。

建设监理企业资质管理混乱。目前存在的监理企业资质多头管理,如水利、电力、交通、电讯、设备监造等资质分归各部门管理,这造成了监理市场严重分割。这些部委对于从事其所管辖范围的监理就要实施准入的资质门槛管理,每个部委的门槛也各不相同,还相互排斥,等待,这种资质管理已明显暴露出与市场经济极不合拍的问题。

建设监理企业体制制约监理行业的发展。具有一定规模的监理企业多从原有的科研、设计院所,或一些行政管理部门等国有体制中衍生出来,至今仍有千丝万缕的联系,当有业务时这些有工程管理权利的部门首先想到的仍然是这些本属行业内的企业,虽然从表面来看都已进行了脱钩。因此实质上凡是处在行业外,真正靠市场的企业必须付出数倍的努力才有可能进入这些行业,形成了明显的不公平竞争态势。另外,政企不分、产权不清晰的情况还比较多,从短期、局部的利益来看,往往这一类的企业发展较快,但由于产权不清晰,使得企业内部的激励机制和约束机制得不到很好的发挥,企业的长远发展先天不足,不利于监理服务真正走向社会化、专业化。

建设监理权力体制有待规范。在我国现已颁发的有关监理体制的法律文本中,找不到监理单位可以行使任何权力的条文,能够找到的是监理运作应遵守的规范以及监理单位应享有的权利,但权力与权利有根本的不同[4]。因此我国监理工程师不存在监理体制赋予的/基本权力0,仅有委托合同赋予的/授予权力0,即指令权和争议处理权。这两类权力虽有其合理性,但由于我国监理体制发生机制中内在的问题而使其合理性没有自然地呈现出来。在我国国有经济占主导地位,国家投资项目在一定时间内仍将在基本建设投资中占主导地位,而在国家投资的项目中,业主势必一分为二:国家作为投资者以及具体的建设单位。在这种一分为二的情况下,建设单位(包括其中的个人)的目的与国家作为投资者的投资目的往往并不一致,建设单位在某种情况下为了自身的利益对监理工作的干扰较多,抑制了监理工程师两类权力的有效发挥,使得工程质量事故频繁发生以及巨额国有资产通过建筑业而 148 重庆建筑大学学报 流失。

3.4 在法规建设方面

在国家颁布的有关监理的法律、法规的基础之上,全国大部分地方初步建立了工程监理的有关法规和监理规范。但这些也只是初步解决了监理单位对承包商进行现场监督的程序上的合法性和可操作性。尽管5建筑法6明确规定我国推行建设监理制度,但是却只是涉及到施工阶段的监理,而5建设工程质量管理条例6则进一步将建设监理侧重在工程质量方面。从理论说,工程建设监理应包括前期的可行性研究到立项、设计、施工、竣工验收、移交全过程的监理内容,但由于政策的不连贯性和相关部门意见的不统一性,工程建设监理从开始强调全过程监理而蜕变成现在的/三控二管一协调0的施工阶段监理这种监理模式,经过十多年的运行,在规范现场管理方面起到了一定的积极作用,但是也出现了令人堪忧的现象:监理业务范围的窄小以及越来越细化的行业管理模式使得监理企业服务的综合性无法发挥,客观上使监理单位失去了自身发展和提高的条件,不利于培养和造就知识全面、协调能力强的高素质监理人才。

虽然在5建设工程安全生产管理条例6中规定了监理对建设工程安全生产承担监理责任,但现有建设工程安全生产方面的法律、法规尚不健全,如2004年5安全条例6颁布实施后,建设监理规范还未做及时修订,由监理企业施工安全的监管主体尚无法律依据,由于法规的不健全和可操作性差,带来政府监管机制不适应市场经济体制要求,未能形成有效的外部监管机制。3.5 在实际操作方面

不少工程项目存在着监理工作不到位、监理责任不落实的问题。总监理工程师和专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要,有的总监理工程师兼任很多项目的总监,总监在实际工作中到位情况不理想。有的工程项目空挂/监理0人员名字,只见其名,不见其人,存在/关系监理0。很多监理单位在成立之初或在申请资质升级时,由于自身监理人员数量达不到国家规定,常常借用或聘用别的单位的监理人员,等取得资质后这些人员又不在该监理单位从事监理工作,造成名义上的资质等级与该单位实际情况不符。国家要求监理工程师要持证上岗,但现实情况是很多监理公司有上岗证的人只占公司人数的少部分,这部分人常常挂着好几个项目,根本不可能专职在一个项目上,因此实际情况是监理员在现场从事着监理工程师的工作,而监理工程师却很少在现场从事具体的监理工作。

监理招投标形同虚设。比如,公开招投标之前已 第29卷早有内定,稍有操作即可达到目的且合乎法定程序;无视监理的技术服务性质,主要考虑的是报价的高低,靠低价中标屡见不鲜,监理服务的水平和技术实力没有真正成为竞争的核心;由于人才的匮乏,现场实施监理的人员与投标时所陈列的人员不一致已是行业内不言自明的惯例。总之,这种不能将企业现状与市场现实对接的招投标办法,难以真正实现优胜劣汰、择优中标的原则。

4 建设监理行业可持续发展对策建议

1992年联合国在巴西里内卢举行的地球峰会提出了521世纪议程6,促请世界各国根据可持续发展的原则,拟定具体的政策措施,推动经济、环境和社会的全面建设。之后,中国根据国情编制了5中国21世纪议程6,阐明了中国可持续发展战略和对策,其中也包括了建筑业。建筑业也要可持续发展,国家/十一五0规划和建设部也提出了相应的发展目标和要求,比如在建筑业中要推动节能环保建筑,并出台了相应的政策和措施。建设监理是建筑业分工协作的产物,建设监理在工程建设中监督执行有关建设的法律法规、文件,确保建筑业的可持续发展将发挥积极的作用。建设监理要起到很好的角色作用,其行业本身也应该正视问题,相关主体应采取切实有效的对策与措施,确保监理行业的健康、可持续发展。

4.1 进一步提高思想认识,全面发展监理行业

1)行业主管部门和协会要加大宣传力度,澄清对监理行业的一些错误认识,提高监理行业的工作地位和社会地位。

2)现阶段在搞好施工阶段工程监理的同时,逐步扩大监理服务范围,向/全方面、全过程0监理服务的方向发展。

目前市场上对项目管理的需求较大,包括政府投资建设单位和非政府投资建设单位都希望能有功能非常完善到位的项目管理公司等咨询机构来辅助进行管理。5关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见6的出台,从国家政策方面对有条件的监理企业(大型骨干监理企业)向综合类咨询公司发展给予了支持,加之市场的需求,这些都为监理企业的发展提供了条件。因此,各监理企业面对新的形势,要制定切实有效的应对措施,加强企业的人力储备,扩展并设置灵活性的项目服务范围,循序稳步拓展项目管理市场。

一方面,监理企业要深入挖掘可持续发展潜力、企业核心竞争力,树立品牌意识,创建具有公信力的名牌监理企业。另一方面,面对入世后监理企业的机遇和[5]

第3期 王 川,等:建设监理行业可持续发展问题及对策探讨 149 挑战,增强与国外知名监理企业抗衡的实力,各监理企业之间可以考虑组建监理企业集团[6]。通过建立股份制监理企业集团,提供新型的产权关系和牢固的资本联结纽带,形成企业集团内部强大的凝聚力;通过建立股份制监理企业集团,处理好监理企业同地方政府、行政主管部门的关系,打破条块分割的限制;通过建立股份制监理企业集团,有助于建立能够冲破行政隶属关系束缚的集团领导体制,使政企职责分开。

3)监理从业人员是监理企业的支撑,监理企业的发展很大程度上取决于监理从业人员的素质。面对新的形势,面对监理企业向全过程、全方位的项目管理企业的发展,监理从业人员应该适时调整知识结构,主动学习、自觉学习,积极参加各类培训。在实际工作中也要做行业自律的表率。各监理企业对那些懂管理或经济、在工作表现突出的中、青年应加以重点培养,提高待遇,以使其全身心投入监理工作,为市场竞争贮备优良人才,增加竞争能力。

4.2 加强理论研究,逐步健全监理理论体系

监理行业的可持续发展需要理论支持,我国监理行业的理论研究要逐步完善,使之体系化,目前要进一步加强对安全监理、监理责任、监理企业改革及监理事业发展取向等理论研究,组织专家进行相应的课题研究、市场调查,组织相应问题的国际交流活动,为完善监理行业有关的法规体系、规章制度作必要的准备。4.3 规范管理体制,加强法规建设

改革和完善管理体制。比如改变目前资质多头管理的现状,避免行业壁垒和资源浪费;完善企业体制管理,清理地方保护主义,促使企业真正适应市场经济的发展需求,促进监理行业社会化、市场化的发展;探索监理权力体制的建立与实施,真正发挥监理的监管作用。

虽然5建筑法6、5建设工程质量管理条例6、5建设工程安全管理条例6等法律法规对建设工程监理有明确的规定,但还未出台有关监理的专项条例,这使监理工作的开展受到很大程度的影响和制约,国家应尽快组织调研和论证,出台5建设工程监理管理条例6,使监理工作真正做到有法可依,促进我国监理工作的发展。

4.4 加强对监理工作的动态监管,营造良好的市场环境

对监理企业的资质和个人执业资格实行动态管理,建立高效、便捷的工程监理监管网络,严格监理市场的准入和清出。

严格执行持证上岗制度。监理执业人员在执业活动中要接受建设行政主管部门对其上岗证书的查验,严禁监理执业人员同时在两个(含两个)以上监理企业注册或兼职,且不得在施工、材料和设备生产供应等关联单位兼职。

从2007年5月1日起,国家颁布实施5建设工程监理与相关服务收费标准6,新标准的收费幅度平均比/92标准0上涨51%,这对监理行业是一个较大的支持,各有关部门应认真执行新的收费标准,遏制低价收费竞争。要使业主认同新的收费标准,各监理企业应努力提高服务质量,苦练内功,建立一支高素质的人员队伍。人员素质及服务质量是市场竞争的重要砝码,监理企业就应该加强对企业人员的教育培训,把可持续发展的理念融合到教育培训之中,为着力提高从业人员的知识结构创造必要的企业条件。

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(编辑 王秀玲)