制度创新与中国农业保险的可持续发展

２００６年第４期　（总第１１７期）　青海师范大学学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｑｉｎｇｈａｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉｌａ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　ＮＯ．４，２００６　Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．１ｌ７　制度创新与中国农业保险的可持续发展　万　吉　方　洁　（青海师范大学法商学院，青海西宁８１０００８）　［摘要］财政补贴的缺位、制度的不合理以及农业风险的特殊性，严重制约了我国农业保险的发展，从而　形成了农业保险市场的萎缩和供需不均衡的局面。改变这种局面，需要在政府的支持下，利用法律、行政、财　政、税收、金融等方面的政策突破，重新安排农业保险制度，建立符合中国国情的农业保险体系。　［关键词］农业保险；政府干预；制度创新　［中图分类号］Ｆ８４０．６６　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１０００—５１０２【２００６）０４－０００１—０５　中国是一个农业大国，也是自然灾害频繁发　农业保险仍然存在着许多问题和困难。　生的国家，进行农业生产面临着巨大的风险。脆　弱的农业，亟需农业保险的有力保障和支持。然　（一）农业保险业务的萎缩　同其它险种比较而言，农业保险的不同点在　而，中国农业保险近年来呈现加速萎缩的发展趋　于保险标的是具有生命性特征的农作物和动物，　势，这与发展农业、农村经济，保障农民生活安定　大多是露天作业，受地理、气象、物种等因素制约　其特殊风险　的要求极不相称。积极探索我国农业保险发展　而千差万别，灾害频繁，损失概率大，的出路，是促进我国农业经济可持续发展，提高　难以有效分散。保险公司是自主经营、自负盈亏　广大农民生活水平的客观要求。　一的商业性经济实体，性质决定其经营目的必须获　取利润。而农业保险属于高风险、高成本、高赔　、中国农业保险发展遭遇的困境　随着工业化程度的提高，中国农业将逐渐步　付业务。据统计，我国农业保险赔付率是９０％，　入适度保护时期，“三农”问题比任何时期都受　有的甚至超过１００％，大大高于保险界公认的　保险公　到各级政府的重视，而作为支持和稳定农业生产　７０％临界点。在政府扶持缺位的情况下，的三大措施（农业保险、农产品扶持价格和农业　司难以靠自身力量开办这类业务，使得中国农业　信贷补贴）之一的农业保险却与农业政策调整目　保险出现了一个日益萎缩的局面。　标和农业发展环境的变化形成了强烈的反差，已　（二）农业保险市场的供需矛盾　极不适应农业、农村和农民的现状，农业保险处　由于农民对现代农业的投入越来越大，一旦　境甚忧。１９８５—２００４年间，农业保险除两年实　发生自然灾害，就很难恢复生产和维护正常生　现微利外，１８年亏损；农业保险业务的综合赔付　活，加之政府救济有限，且采用一事一议的临时　　率超过１２０％。目前除人保和中华联合两家综　救灾措施，这已不能满足农业稳定发展的要求。农业风险加剧和我国农业结构的调　合性保险公司外，２００３年以来，在上海、吉林、黑　尤其近年来，龙江分别成立了安信、安华、阳光三家专业性农　整，越来越多的农民盼望农业保险能为其生产、　业保险公司经营农险业务，并在江苏、四川等地　生活保驾护航。然而我国的农业保险在规模和　开展了一系列农业保险试点。但总的来看，我国　［收稿日期】２００６—０３—１９　险种上都有局限性，许多地区没有农业保险业　［作者简介］方洁（１９６６一），女，汉族，河南人，青海师范大学讲师。　维普资讯 http://www.cqvip.com

务，即使有种类也较少（原来有６０多个险种，现　在降到不足３０个），农民经常是想投保却无处　（一）农业保险中信息的不对称　保险公司面临着各种不确定性，如资产风　险、定价风险、利率风险及其它风险。但最主要　投。另外一个问题是，有一些险种费率高达９％　一１０％，而农民收入太低，投保心有余而力不足。　如果费率偏低，农民能接受，但农业保险的“三　的难题是信息不对称，尤其在经营农业保险时，　农业保险标的的特殊性使得农业保险信息不对　称的问题更为严重。这种信息不对称性表现为　道德风险与逆向选择。（１）我国农业产业的特　点是规模小、地域广阔、分散经营、市场小、企业　高”特征又让保险公司严重亏损。于是，农业保　险市场就出现了一个“供给不足，需求有限”的　局面，形成了政府组织难、保险公司经营难、农民　交费难的境地。　（三）农民保险意识的薄弱　由于宣传力度不够，广大农民对保险存在认　识上的偏差。一是不相信保险的作用。许多农　民由于受迷信思想和小农意识的影响，很难相信　保险对生产和生活的保障作用。二是依赖保险。　许多农民买了保险后高枕无忧，不积极参与防灾　防损，导致损失扩大。三是道德风险和逆向选择　严重。　在市场营销活动中，市场有这样一种表述：　市场＝人口＋购买力＋购买意愿。中国８亿农　民虽然使农业保险市场具备了先决条件，但其购　买保险的欲望尚未被激发，他们的低收入也无法　形成强大的购买力，因而，活跃的大规模的农业　保险市场也就无从谈起。　（四）农业保险的普及率低、覆盖面小　以农业保险开展最好的１９９２年为例，除局　部地区（如新疆）业务覆盖面较宽，有一定保险　深度外，全国农业保险承保面积相当小。如：承　保粮食作物１１２０万公顷，约占全国总播种面积　的１１％；承保经济作物２３３万公顷，占经济作物　播种面积的１８％；承保森林８００万公顷，占森林　面积的７％；承保大牲畜２６０万头，约占大牲畜　存栏量的２％；承保水产养殖２．６万公顷，占养　殖面积的１４％。这种农业保险覆盖面积不大的　情况，使得我国农业处在缺乏保险保障的状态　下，农业生产的各类风险难于分摊，这个问题又　说明中国农业保险的发展还很落后，它还没有能　够有效地发挥为一国国民经济发展保驾护航的　作用。　二、中国农业保险发展的障碍因素　农业保险与其它保险相比发展速度缓慢，这　是世界各国经营农业保险的通性。而中国农业　保险的发展表现得尤其迟缓，其中之因值得深　思。　一２一　化程度不高，在这样的农业中，由市场化的商业　保险机构来承保农业经营风险，就不可能得到满　足，这是逆向选择的必然结果。（２）农村人口居　住分散，保险服务的技术难度大，保险公司对农　户情况、保险标的都不可能确切了解，道德风险　时有发生。面对这类问题，保险公司只能提高保　险费率，可这样一来，又将一些本来可以投保的　人挡在了门外，无形中又减少了保险业务。　（二）农业风险的特殊性　首先农业风险发生的概率大，农业生产抵御　自然灾害的能力差，自然条件某一方面的异常变　化，都会给农业生产造成损失。比如洪涝、干旱、　病虫害、霜冻、冰雹等灾害的袭击中，农业保险标　的遭受的损失比其它保险种类要大的多。其次，　农业风险造成的损失程度大，容易出现巨灾损　失。据统计，我国农业受灾的比例每年大约在　４０％以上，比一般发达国家高出１０％一２０％，尤　其自然灾害每年给我国造成经济损失都在１０００　亿元以上，受灾人数达２亿人。仅１９９８年的特　大洪灾就造成直接经济损失２８００多亿元。农业　保险面临其它险种没有的风险一共变风险，即遇　到规模较大的自然灾害具有很强的相关性（地　域的辽阔性、时间的同时性、程度的相同性），这　使农业保险很难在投保人之间进行分散和转移。　一旦产生自然灾害所致的农业损失，保险公司必　定面临大量的理赔工作，形成很高的赔付率。再　次，由于农业保险标的千差万别，造成的农业风　险程度及损失发生程度的可测性差，这就为农业　保险中保险费率的厘定及保险理赔工作带来了　一定难度。最后，农户居住分散，生产野外作业，　使农业保险的经营成本和监督管理成本都比较　高。高赔付率和高经营成本形成合力，导致农业　保险经营亏损严重，挫伤了保险公司对农业保险　业的积极性，而逐渐淡出该领域。　（三）农业保险经营机构及经营方式单一　维普资讯 http://www.cqvip.com

我国目前除了民间自发的和政府有限地推　三、发展政策性农业保险的制度创新　随着我国加入ＷＴＯ组织的步伐，我们必须　深刻认识到：农业保险是国际上最重要的非价格　动下的共济互助保险等形式外，主要就是商业性　保险公司，而商业保险公司的运作要遵循市场，　政府不能强制其扩大非盈利商品的供给，何况政　府也从来没有对其亏损予以补贴，他们需自身承　担或转移农险业的亏损，而这种亏损往往不是保　险公司经营不善造成的，对于商业保险公司来　说，这显然是相悖的，尤其是我国尚未建立农险　的再保险机制，使各种风险都只集中在商业保险　农业保护工具之一，而我国农业保险存在的诸多　问题，使得保险分散风险及经济补偿的职能不能　得到充分发挥，这远远不能适应ＷＴＯ框架下农　业生产发展的需要和我国“三农”问题的解决。　因此，政府作为制度安排的供给者，必须高度地　充分重视农业保险问题，把农业保险制度创新列　公司身上，无法分散。因此以追求利润最大化为　经营目标的商业保险公司不仅不重视农业保险，　更不愿开办农业保险，像开办农业保险的主要部　门中国人民财产保险公司，由于其经营机制的转　轨，不得不实际地顾及自身经济利益，考虑自身　的生存与发展，在系统内对农业保险险种结构开　始调整，停办一些高风险的险种，进而导致全国　农业保险规模急剧萎缩．　（四）农业保险经营技术的复杂性　农业保险经营技术主要体现在农业保险费　率的计算、农业风险损失程度的确定和损失赔偿　的给付等，这些都是决定农业保险的关键环节，　比其它财产保险具有特殊的复杂性。我国农业　风险损失的历史数据不完整，也不够准确；农业　生产地域辽阔，地形复杂，气候多样，各地所面临　的风险以及经营对象千差万别，因此要科学厘定　出能客观反映各地区、各类保险对象的费率非常　困难。另外，农业保险标的是有生命的农作物、　动物及畜产品，它们的生命形态无时无刻不在变　化，每天都孕育着价值，它们所面临的灾害种类　和频率、受灾强度等都各不相同，损失难以核定，　评估技术要求高，还需要极专业的保险知识和农　业知识及长期的经验积累，加之道德风险的大量　存在，决定了理赔的复杂及高昂的营业费用。因　此，我国农业保险经营与管理技术的创新缓慢是　制约农业保险发展的最大瓶颈。　从以上原因不难看出，由于缺少国家财政支　持，导致保险公司经营亏损无处补贴，而亏损无　人补贴，保险公司只能尽可能向农民收取保费，　进而导致了农民支付高额保险费，保费支付过高　又使得农民不欢迎农业保险；农民拒绝农业保险　反过来导致农业保险业务进一步萎缩，从而经营　农业保险更加亏损。这种恶性循环的起因就是　政府干预农业保险的力度不够。　入国家宏观政策的议事日程，并实施干预，利用　法律、行政、财政、税收、金融等手段提供一种政　策性保险保障制度，按照科学发展观，建立符合　中国国情的农业保险体系，以确保我国农业的可　持续发展。　（一）推动政府财税支持行为　２００５年中央“一号文件”确认了“以工促农、　以城带乡”的“反哺”政策趋向，而“反哺”政策落　实的关键还在于大力发展政策性农业保险，而政　策性农业保险离不开政府的支持和推动。实践　证明，政府的财政补贴对农业保险这种“准公共　产品”的发展最为关键，这是世界各国普遍采取　的支农政策，也是世界贸易组织规定的“绿箱政　策”。至于财政如何补贴、补贴多少需注意以下　三方面：一是政府补贴要根据国家财力量力而　行，以防止财政负担过重；二是政府补贴要与农　险市场发育程度、农民收入水平和费用承担能力　相匹配；三是政府补贴要循序渐进、逐步推进。　我国对农业保险的财政补贴可以从以下几　方面考虑：（１）对农民的保费补贴。参考国外农　业保险补贴的做法和我国的财政体制，建议中央　财政补贴保费的３０％左右，地方财政补贴保费　的２０％左右，其余部分由农民自负；（２）对保险　公司的管理费补贴和亏损的补贴，根据美国的做　法，政府应向经营农险业务的保险公司提供　２５％的管理费用；（３）对经营农业保险业务免征　全部营业税和所得税，同时，对农民收入中用于　投保农险的部分从应缴纳的个人所得税中扣除。　（二）加快农业保险的国家立法工作　在现行的《保险法》中对农业保险没有明确　规定，仅作出了“国家支持发展为农业生产服务　的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规　定”的原则性规定。因此这对关系国家稳定、农　业发展、农民保障的大农险来说，还缺少国家专　——　——　维普资讯 http://www.cqvip.com

门的法律支持。建议国家尽快出台《农业保险　法》，明确农业保险的经营目标、性质、经营原　则、组织形式、承保范围、保险种类、保险责任、再　业保险公司更需要通过“再保险”这一途径寻求　风险的转移、分散，以便利用多个保险公司的力　量来克服单个保险公司承担风险的能力不足，在　保障农业保险公司自身利益的同时，为投保的农　民提供足够的保证。因此建议：（１）国家成立农　业再保险机构，为政府分担再保险责任，在各家　保险公司自主经营商业性农业保险项目的基础　保险基金、补贴方式、理赔计算、费率厘定、损失　评估、对农业保险的监管等，并且规定某些关系　国计民生的产品实现强制保险，做到有法可依，　规范发展。　（三）建立多层次的经营模式　上，对各公司承保的超过正常的损失部分进行再　保险，使农险直接业务的风险尽可能在较大范围　我国在２００４年以前试验过多种农业保险经　营模式，但都无疾而终，占主导地位的仍是商业　保险公司经营模式。这对大农险的发展和商业　保险公司自身的发展都是不利的，它所导致的农　业保险萎缩的局面不能不警示我们，一定要在借　鉴国外先进经验的同时，根据我国东中西部的经　济和社会发展水平以及各地发展战略的不同，因　地制宜地科学地建立和完善多层次体系、多渠道　支持、多主体经营的现代化农业保险制度，以满　足不同地区、不同层次、不同群体、不同结构的需　求。根据保监会提出的农业保险发展的五种模　式，可以对应以下保险经营主体：（１）成立专门　经营农业保险的专业性农业保险公司；（２）采用　相互保险的形式，建立相互保险公司；（３）在地　方财力允许的条件下，设立政策性保险公司；　（４）大力引进外资，鼓励外资、合资保险公司参　与中国农业保险市场。（５）由政府扶持，商业保　险公司代理农业保险政策性业务。　（四）推行农业团体（区域）保险业务　农业保险团体（区域）保险计划是一种为农　民设计的、抵御巨灾风险的低成本的保险计划。　这种团体险只从团体水平上对生产中遭遇的风　险进行保障，相对来讲成本比较低廉；同时，它在　最大程度上避免了道德风险和逆向选择的现象；　而且，“统保”的团体保险擅长于化解系统性风　险，满足农业保险具有大的承保面积的客观要　求，实现大范围的农业保险，在更广阔的空间里　分散风险：除此之外，农业团体险是在当地政府　的支持下直接与以乡或县为单位签订保险合同，　而不必与单个人打交道，从而极大降低了农业保　险通常占到保险费３０％的管理费用。　（五）迅速建立农业再保险机构　农业灾害一旦发生，往往是受灾面积大、波　及面广。巨大的保险风险责任，是一个保险公司　难以承受的。因此，农业保险经营机构比一般商　．．．——４．．．——　内分散；（２）委托某家商业保险公司扮演再保险　角色。　（六）筹建农业保险基金　农业保险的受益者不仅仅是农民，还包括农　产品的消费者、以农产品为工业的工业生产者、　政府乃至国民经济的各个部门，因此，目前商业　保险公司仅从农民手中收取保费，显然是不公平　的。所以，应当从全社会范围内筹集保险费，建　立农业保险基金。建议：（１）国家从财政预算中　的救灾基金按一定比例提出一部分，改有灾才救　为无灾先保，集中起来作为农业灾害风险基金使　用；（２）通过国家或地方财政预算中的扶贫资金　和其它支农资金划拨出一部分资金，建立足够的　农业保险专项基金；（３）向农产品经营者和以农　产品为工业原料的工业生产者征收农业风险税，　并将这部分税收直接纳入农业保险基金；（４）根　据国家农业保险公司厘定的费率，由农民缴纳保　费，组成保险基金的基本部分；（５）从社会各界　捐赠中拿出一部分补充农业保险基金；（６）形成　的农业保险基金由国家统一经营运作。农业保　险基金的这种负担方式，既实现了与农业有关的　各方利益人共同承担农业风险，又解决了阻碍农　业保险事业发展的资金筹措问题，并为政策性农　业保险的多样化运行提供了可持续发展的后备　基金。　（七）发展农业保险巨灾债券　农业经营技术的创新贯穿于农业保险经营　的各个环节，其中农业保险的风险证券化技术从　２０世纪９０年代起就倍受西方国家的关注，它为　保险业的发展带来了巨大的动力和活力。国外　发行的风险证券主要有巨灾债券、应急准备金债　券和巨灾股票。根据我国的金融市场、监督管理　体系和法律保障程度的情况，可以发展农业保险　巨灾债券。因为这种融资方式突破了原保险人、　维普资讯 http://www.cqvip.com

再保险人与被保险人之间转移和分摊风险的藩　篱，而将巨灾风险有效地分散到资本市场上，甚　债券的发展，可以打破我国农业保险发展的瓶　颈，开拓新的路径，有力地支持我国农业经济的　可持续发展和农民生活乃至全国人民生活的安　定。　至向全球范围内转移，从而提高了农业保险公司　的承保能力和抵御风险的能力。因此，农业巨灾　［参考文献］　［１］刘京生．落实“反哺”政策，推进政策性农业保险业务［Ｊ］．中国金融，２００５，（８）．　［２］张跃华．农业保险团体（区域）保险与中国农业保险发展［Ｊ］．中国金融，２００５，（６）．　［３］庹国柱，朱俊生．农业保险新一轮试点面临的问题［Ｊ］．中国金融，２００５，（６）．　［４］闫石．农业巨灾风险债券化——发展我国农业保险的新途径［Ｊ］．济南金融，２００５，（６）．　［５］王小平．对农业保险几个问题的认识［Ｊ］．中国金融，２００４，（２４）．　［６］赵学军，吴俊丽．政府干预与中国农业保险的发展［Ｊ］．中国经济史研究，２００４，（１）．　［７］谢家智，鲜明．国外农业保险发展对我国的启示［Ｊ］．农村经济，２００３，（７）．　［８］冯岚．关于建立政策性农业保险制度的思考［Ｊ］．湖南农业大学学报，２００２，（６）．　Ｔｈｅ　Ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ＦＡＮＧ　Ｊｉｅ　（Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ａｎｄ　Ｌａｗｓ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｑｉｎｇｈａｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，胁　８１０００８，Ｃｈ／ｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｌａｃｋ　ｏｆ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｓｕｂｓｉｄｉａｒｙ，ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｉｒｍｔｉｏｎａｌｉｔ），ａｎｄ　ｔｈｅ　ｓｐｅｃｉａｌｔｙ　ｏｆ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｒｉｓｋｓ　ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ　ｈｉｎｄｅｒ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ，ａｎｄ　ｔｈｕｓ，ｃａｕｓｅ　ｔｈｅ　ｓｈｒｉｎｋａｇｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｉｍｂａｌａｎｃｅ　ｏｆ　ｓｕｐｐｌｙ　ａｎｄ　ｄｅｍａｎｄ　ｏｆ　ｃｈｉｎａ’Ｓ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ．Ｔｏ　ｃｈａｎｇｅ　ｔｈｉｓ。ｉｔ　ｎｅｅｄｓ　ｔｏ　ｒｅ—ａｒｒａｎｇｅ　ｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｔ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ａｎｄ　ｓｅｔ　ｕｐ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａ　ｌｉｎｓｕｒａｎｃｅ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｔｏ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｆｅａｔｕｒｅｓ，ｕｎｄｅｒ　ｔｈｅ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ　ａｔ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｌｅｖｅｌｓ　ａｎｄ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈｓ　ｏｆ　ｐｏｈｃｉｅｓ　ｉｎ　ｌａｗ。ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ｆｉｎａｎｃｅ，ｔａｘａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｂａｎｋｉｎｇ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａ　ｃｕｌｔｕｒａｌ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｉｎｔｅｒｖｅｎｔｉｏｎ；ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　一５一