行政管理学教案(自考)

授课教师：金翠萍

2011年10月于新疆科信学院

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第一章 概述

第一节 行政管理学的学科性质与研究目标

一、行政管理的概念及其特点 1.中国古代的行政解释

《左传》行其政令、行其政事 《史记·周本纪》“召公、周公二相行政” 2.西方行政的解释

①与立法司法相对应的行政

古希腊 亚里士多德：国家议事、行政、审判活动进行研究和探讨 英 洛克：《政府论》首次将政府权力分为立法权、行政权、外交权

法 孟德斯鸠：三权分立或分权制衡

行政就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。 ②与政治相对应的“行政”

美国 威尔逊·古德诺：主张研究行政学的起点是行政与政治分离开来，国家意志的执行或政策的执行就是行政。

③与管理相对立的行政 A行政活动就是管理活动

古立克 POSDCRB七功能说

国家的立法机关，行政机关和司法机关对社会事务的管理活动都可称为行政活动。 B行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。 C行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。

3.行政管理就是指政府行政机关、依法对公共事务及其内部事务管理的总和。 ①行政管理的主体是政府行政机关(谁来管)

美国政府包括立法机关(国会)行政机关(内阁及其所领导的部门)和司法机关(法院)。

中国政府机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成。

②行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务（管什么） 社会事务分为私人事务和公共事务。

③行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动（怎样管）

行政机关即人民政府，是权力机关即人民代表大会的执行机关，人民政府的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动,即通常所说的依法行政。

二、行政管理学的学科性质：属于管理学和其他社会科学的应用学科 1.是公共管理学的一个重要分支学科。

2.是管理学的一个重要组成部分。

3.是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用。

4.行政管理学是一门多学科的综合应用科学的原因。

①行政管理学研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题，行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。

②就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。 ③就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。

④就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。

5.行政管理学是一门研究行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。

三、行政管理学的研究对象与范围

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1.行政管理学的基本问题

2.行政环境：行政管理是在怎样的环境下发生的 3.行政权力 行政管理的实质和功能是什么 4.行政职能

5.行政管理机构：由谁管

6.行政管理事务：管什么 7.行政管理行为 怎样管 8.行政管理过程

9.行政管理方法 用什么工具管 10.行政管理规范

11.行政绩效评估：管理的效果如何 12.行政发展：未来的行政管理将向何处去

第二节 行政管理学的产生与发展

一、行政管理学的产生

1.从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的二个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。

亚里士多德《政治学》把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能。

洛克《政府学》主张把行政权与立法权、外交权分离开来。

孟德斯鸠《论法的精神》确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论。 1887年 美 威尔逊 《行政研究》

1910年 德 韦伯 《社会与经济组织理论》著名的官僚组织理论。 1911年 美 泰罗 《科学管理原理》著名的科学管理理论。

1916年 法 法约尔 《工业管理与一般管理》管理过程理论。

2.从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。

二、西方行政管理学的发展

1.19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展（古典学派） ①美 威尔逊《行政研究》主要研究公务员制度、行政组织和行政活动。

②美 古德诺《政治与行政》提出了政治与行政“两分法”的现点。

③美 怀特 《行政学导论》把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。 ④法 法约尔《工业管理及一般管理》。

A提出有管理的功能理论：认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。 B提出了著名的有关管理的14项原则。

分12权力、责任、纪律命令一致、指挥统一、公私克于私利、报酬集权等级制秩序、公正、主动精神、集体精神。

⑤德 韦伯 官僚组织理论。

⑥美 泰罗 针对工业管理问题提出来，关于工作方法标准化的思想。 ⑦古典学派的成就和意义。

A开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系。 B古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。

C明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则，权责相符原则，较少的管理幅度原则和系统计划原则。

2.20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展 ①行为科学学派的行政管理学

定义：是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。 20世纪20—30年代的“经济人”假设。

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美 梅奥“霍桑”实验 “社会人”假设。

②决策理论学派的行政管理学

20世纪40年代 美 西蒙《行政行为：行政组织中决策程序的研究》认为管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，有限理性决策理论。

林德布洛姆的渐进决策理论，从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程。 埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论，认为并非所有的决策过程都是一个更改过程，也并非所有析决策过程都是一个渐进过程。

③系统理论学派的行政管理学

20世纪40年代奥地利贝塔朗菲一般系统论，强调从系统的观点来分析客观事物。

里格斯《行政生态理论》主要探讨了行政环境与行政管理的相互影响和相互作用问题。 卡斯特学人的权变理论认为管理是因人、因时、因地、因条件而变化的。 ④这一时期行政管理学的特点：

A行政管理学理论呈现出学派众多，理论繁荣的局面。

B理论基础发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础。 C行政管理学的理论形态更加完善。

3.20世纪80年代以来的行政管理学及其发展

①新公共管理理论

20世纪70年代末80年代初英 撒切尔夫人：认为政府是一个为公众服务的机构

②政府论理理论

所谓“治理”就是“最少限度的国家”，“按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

③后现代公共行政理论

强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。

④这一时期的共同特征是崇尚市场力量，市场作用和市场机制。

三、行政管理学在中国的发展

1.19世纪末20世纪初《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。 2.20世纪30年代1935年张金鉴《行政学的理论与实际》

1936年江康黎《行政学原理》 3.1986年全国教委批准，创办行政管理专业。 4.1994年正式成立国家行政学院。

5.2001年我国开始招收公共管理硕士MPA生。

第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义

一、研究和学习行政管理学的方法

1.研究和学习行政管理学的根本方法。

2.研究和学习行政管理学的具体方法。

①规范方法：主要着眼于建立行政管理学的学术规范。

优点：有助于探讨行政价值；有助于建立系统的行政学术规范。

不足：对行政管理实践研究不够具体，它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则并不适应各科不同的行政环境。

②经验方法（也称为实证方法）

特点：强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。

优点：强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。

不足：表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。

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③案例方法

首先，通过调查研究从行政管理实践中选取一些较为典型的行政管理案例。然后对这些案例进行解剖和分析，并从中找出一些具有普遍意义的行动规则和方法。

优点：有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际工作程序和动作方式。

不足：对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。 ④比较方法 特点：通过对同一时期不同国家或地区的社会现象，同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较，以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。

对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较称为“横向比较或共时性比较”。

不同一个国家或地区不同时期的社会现象的比较称为“纵向比较或两时性比较”。

不足：不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。

二、研究和学习行政管理学的意义

1.研究和学习行政管理学的理论意义。

2.研究和学习行政管理学的实践意义。

①研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。

②有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。

③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。

第二章 行政环境

第一节 行政环境的特点与类型

一、行政环境的含义与基本属性

（一）行政环境的含义

1.系统论的环境：针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。

2.美 卡斯特与罗森茨韦克认为边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系。

3.环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

4.行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在，运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。

①行政环境是针对具体行政系统而存在的。 ②行政环境通过边界配行政系统相区分。

③行政环境构成成分的关键属性天于能够对行政系统的存在运行与发展产生影响。 ④行政环境因素包括有形的事物，也包括无形的情势。 （二）行政环境的基本属性。 1.复杂性

2.相关性和综合性

3.层次性

①就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。

②就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。 ③就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。 4.动态性

二、行政环境的类型

（一）自然行政环境与人造行政环境（以环境因素的七万过程及其与人类活动的关系为标准） 1.自然行政环境

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①定义：是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。 ②是人类活动最基本的外在环境因素。 2.人造行政环境

①定义：在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和，也是通常所说的社会环境。

②人造环境的因素分为政治、经济与文化三个类别。

(二)宏观、中观与微观行政环境（根据对特定行政系统的作用与影响层次） 1.宏观行政环境

①宏观行政环境是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。

②策略层次的含义。

A就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，是指空间范围上的全城性与时间范围上的战略性、长远性。

B是指影响的全局性与全面等，这与第一重含义密切相关。 C指影响的导向性与决定性。 2.中观的行政环境

A首先是针对特定行政系统的各种局域性构成成分而言的，包括组织与空间上的局域性结构，运行过程中的政策执行监察部门及活动和时间上的阶段性。

B包含影响方面的局部性与非全面性。 3.微观环境

特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中心定要多元接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。

（三）国际环境与国内环境（以行政区划或者统一国政府的管辖区域为标准）

1.国际环境：处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行政系统产生影响因素构成了该国，行政系统的国际环境。

2.雷格斯《行政生态学》1961年使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科。 3.雷格斯行政生态学模式理论

①三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。

A农业社会，社会结构是混沌未开的，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向。

B工业社会，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等性的取向的。

C过渡型社会

首先是形式主义特性玉要表现是正式的法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设。 其他是异质性，在同一社会中不同及至于完全相反相成的制度、行为规范与观点并存，传统与现代关存。

最后是所谓重叠性即不同性质的社会结构或组织上重叠。 4.雷格斯《行政理论模型》“融合—棱柱—衍射的行政模型” ①农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。 ②工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。 ③过渡型社会的行政模式即所谓的棱柱型行政模式。

第二节 经济环境及其对行政管理的影响

一、经济环境及其构成

1.经济环境是能够对特定行政系统的存在运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量，活动行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。

2.行政系统的经济环境基本椹要素应该包括经济力量，社会经济结构，经济体制以及科技发展水平等

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基本经济因素。

二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响 （一）经济力量及其对行政管理的影响。

1.经济力量即指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。 2.经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素。

①由于特定社会的经济力量，直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而决定着其社会经济发展阶段。

②经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这边就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。

（二）社会经济结构及其对行政管理的影响

1.社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合。

包括：不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。

2.社会经济结构对行政系统的影响

①实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。

②直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。

③包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。

④行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。 （三）经济体制及其对行政管理系统的影响

1.经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的种具体经济制度与行为规范的总和。 2.核心就是所谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是以市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度规定及其实际运行状况问题。

3.一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式，行政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者说经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。

4.行政系统对经济体制进行积极的改造。

①有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的。

②当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一事实上的行政机制才能有效运行。

（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响

①行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度保障，也离不开高效技术系统的支持。

②科学技术的不断进步，对高层决策及专业人才资源的需求大大扩张。

③这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响。产生适应的以分权化为取向的变革。

三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响

（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况。

1.较发达的城市工业体系与更为普遍化的小家业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。 2.国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。

3.我国基本建成了门类比较齐全，自主性较强的国民经济体系，全国各个地区部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。

4.科技发展水平也相当不平衡。

（二）公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。 （三）受限市场模式及其对行政管理的影响。

1.所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。 2.受限市场模式的主要特点是“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位名望，亲疏关系等非市场因素的影响。

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3.我国存在受限市场模式的表现。

①价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价。

②全国市场的分割性“原因地方保护主义，诸侯经济”。

第三节 政治环境及其对行政管理的影响

一、政治环境及其构成

1、政治环境是指处于行政系统世界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展产生直接活间接影响的各种社会政治因素的集合

2、政治环境因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况，政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分

二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响

（一） 国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响

1、国家政权组织形式是国家权利的排列组合方式，具体而言就是国家权利在政府横向部门及纵向各级政府间具体划分方式，互相关系及其制度体现

2、国家权利组织形式包括两个方面的内容

（1） 它包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行（2）

政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（横向配置形式及其制度体现）

包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（纵向配置形式及其制度体现）

3、当今各国的政权组织形式

（1） 在纵向上分为联邦制与单一制

（2） 在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会制

4、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括立法、执法、与法律监督等方面内容

（二） 政党制度及其对行政管理的影响

1、政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府政策，以期取得和行事政治权力的社会政治组织

2、政党制度从广义的角度来讲，主要包括 （1）现实中的政党，政治格局及其运行情况

（2）是指经由法律规定和实际形成的，有关政党的社会政治地位作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系

1、 政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响

（1） 通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业，系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据

（2） 运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座主要的桥梁，及时地霸行政系

统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证

（3） 通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张

（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响

1、社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织 2、社会组织分为两类（雷格斯的主张） （1） 基于血缘关系而结成的自然家庭

（2） 以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体

3、社会团体对行政系统的影响作用主要表现在 （1） 社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的媒介

（2） 社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政程序与规则

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所谓新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织

1、与社会团体的发展相关的另一个因素是政治社会流通性及其发达程度

（1） 社会流通性指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。参政渠道越多，通畅

性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小 （2） 社会流通程度则是指民众参政的广度与深度

广度越广，意味着民众参政的范围越广泛，深度越深，则表明民众参政的真实及有效性越可靠。 三、我国现行政治环境的基本特点及其行政管理的影响

（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响

1、中国共产党领导的多党合作政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政治制度之一。 2、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统，各级党委与党代会直接对行政系统的组织人事和决策行使领导功能，直接领导行政政策的制度、实施、监督与控制的全过程。

3、间影响：指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关、来影响行政系统的组织运行过程。

（二）人民代表大会制度与及其对行政管理的影响

1、人民代表大会制度是我国政权组织形式。

2、行政组织实际上很少受到人大及司法机关的影响与控制这是我国长期难以审美观依法行政的一个根本原因。

（三）迅猛成长的社会团体组织及其行政管理的影响。

第四节 文化环境及其对行政管理的影响

一、文化环境及其构成

1、文化是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。

2、文化环境是指作为一种与经济、政治环境因素相并列的行政系统的社会环境因素类型而投出的一个概念，是指人们心理与意识层面的环境因素。

3、所谓行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会活动的总和。

4、行政文化分为行政价值文化，行政功能文化，行政运行文化，行政公共关系文化。 二、文化环境的主要因素及其对行政管理的影响。

（一）行政价值文化及其对行政管理的影响。

1、行政价值文化或关于行政的总体价值观又被称为行政神话是指在特定环境下，社会民众在社会化过程中渐渐形成的关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。

2、主要功能在于解释公共行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产生与存在的根本原因。 （二）行政功能文化及其对行政管理的影响。 1、所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能结构观，是在持运行环球症，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。

2、认知与价值取向模式一般包括如下两方面的基本内涵。

①行政功能文化包括社会关于公共行政系统功能范围的认知与价值取向，也就是对公共行政系统应该或能够在社会生活哪能些领域行使公共行政权力的价值判断与取向。

②公共行政系统功能结构观还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。 3、全能普化型行政功能文化

①政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。 ②政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。

4、有限分工型行政功能文化

①政府只是社会分工的一个部门，因而其功能是有限的。

②同时政府中的各个部门，每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。 （三）行政运行文化及其对行政管理的影响

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1、行政运行文体实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称为公共行政过程观，主要是指社会民众在政治社会过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得及有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。

2、核心问题是行政系统基本运行规则及其基本运行方式的研究。

3、自律本位表现在公共行政运行实践中，其实质上就是以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型公共行政运行机制。

4、法律本位就是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为公共行政系统及其运行机制，及至整个社会系统都应该实现规范化、法制化，公共行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序及其规则也都应该由法律明确界定。

（四）行政公共关系文化及其对行政管理的影响 1、行政公共关系

①广义：是指行政系统的各种对外关系的统称。 ②狭义：早到指行政系统与社会民众之间的关系。

2、所谓行政公共关系文化可称之为政民关系观即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色面的的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知情感与价值取向。

3、行政公共关系文化可及分为传统型、服从型与参与型三种类型。 4、行政公共关系文化对公共行政系统产生影响与制约作用。

①当这种认知与价值取向模式与现行公共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的存在起进一步的巩固与维持作用。

②在一定的历史条件下，当社会民众的文化素质，自我利益意识，民主参政愿望等方面发生根本性变化时，行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更，也就是会演变成另一种文化模式。

三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响

1、管制型行政总体价值向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。

2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。

3、自律本位型号行政运行文化向法律本位型号运行文化的转变及其对行政管理的影响。

4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型号行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。

第三章 行政权力

第一节 行政权力的产生及其来源

一、行政权力的含义

1、 韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是

建立在什么基础之上 2、 罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在的一种影响力

3、 权力是在现实的社会关系中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量 4、 权力的分类

（1）按照权力特性分 本原性权力：

从属性权力

（2）按权力主体及目的分 公共权力 私人权力 政治权力 （3）按权力作用的领域分 经济权力 文化权力 社会权力

5、行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是室国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量

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（1）行政权力的主体是国家行政机关以及被授予的行政管理权限的非政府组织

A、 狭义的理解认为行政权力的主体就是狭义的政府，即国家行政机关（本书主张狭义） B、 中义的理解认为行政权力普遍存在于各种公共组织中，因而权力主体等于公共管理主体 C、 广义的理解认为所有存在管理活动的组织都可以看成是行政主体

（2）行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织 （3）行政权力的目的是实现国家意志 （4）行政权力的重要基础是国家强制力

二、行政权力的产生与发展

（一）传统行政权力

1、 传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力

2、 这一时期的行政权利的合法性建立在“遗传下来的”制度和统治权力的神圣的基础之上，与宗法等血

缘关系、宗教迷信等交织在一起 3、 家长、族长是一种变相的行政权利主体

4、 传统的行政权力自主性不强

5、 传统行政权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，根本谈不上法治 6、 一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现

A、 缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围

B、 上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定 C、 没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则 D、 行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力 E、 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付

（二）现代行政权力

1、 现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力

2、 现代行政权力的特点

（1） 行政权力的自主性增强

（2） 表现为它同外部权力的分析，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化 （3） 重要表现就是其为法理型权力 3、 马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征

（1） 通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工

（2） 存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责

（3） 职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务和私人事务

分开，公共财产和私人财产分开 （4） 行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培训 （5） 官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力

（6） 官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问

三、行政权力的来源

1、两种对立的观点

（1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专职君主统治、欺压人民大众的工具

（2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是执行国家意志的行政权力的根本来源 2、行政权力所依赖的社会资源的观点 （1）西蒙认为信任认同、制裁和合法性

（2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地位，拥有

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的魅力、声望、合法性、守法性，获得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力能力等 3、行政权力的具体来源

（1）强制力：是一切权力最原始、最直接的来源

（2）诱导力：给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理

（3）组织制度：行政组织结构极其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过强制或诱导，要求下级服从

（4）信息：最重要的财富和资源

（5）个人因素：个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力

第二节 行政权力的特性及其价值取向

一、行政权利的特性

（一）公共性（一切国家行政权力的重要特性）

1、 公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标 2、 行政权力作为国家权力的重要组成部分，它必须执行统治阶级的意志，维护统治阶级的利益，阶级性

是其鲜明的特点。阶级性是公共性的特殊表现，而不是否定了公共权力的公共性 3、 行政权力的公共性在不同时期的表现是不一致的 4、 行政权力的公共性主要体现在

（1） 行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织 （2） 行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域

（3） 行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务

（二）执行性（行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段）

1、 现代行政权从根本上是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，行政权力实质上是一种执行性权力

2、 没有法律，行政权力就无所归依，“无法律即无行政”

（三）有限性

1、 行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制 2、 行政权力的有限性主要体现在以下几个方面：

（1） 行政权力作用范围是有限的

（2） 行政权利行使的方式是有限的：（为了保障公民的权益不受行政权力的任意侵犯，必须在程序

方面对行政权力进行限制，行政权力的行使必须严格遵循一定的程序，必须按照法律预设的方式、方法、步骤进行）

（3） 行政权力 是受监督和制约的：监督来自两个方面

A、 以权力限制权力 B、 以权利限制权力

权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分

权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的从事某些活动的资格

二、行政权力的价值取向

1、 行政权力的价值取向是指行政权利应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题 2、 不同时代，行政权力的价值取向是有区别的

3、 行政权力的目标只能是公共利益，而不是国家机关自身或社会少数特定成员的利益

4、 所谓公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益，在现代社会，

公共利益通过一定的宪法原则而体现为国家意志的

5、 公共利益分为普遍的个体利益和公民共同体共同的利益即整体利益，其中普遍的个体利益又分为普遍

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的个体利益与个别化的个体利益

6、 公共利益的归宿是普遍的个体利益，当国家行政权力保护和促进了每一个个体利益的时候，同时也保

护和促进了公共利益 7、 公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上

（1） 行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个人、集团

或全体的利益，更不能谋取行政部门的自身利益

（2） 行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程

（3） 行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等

三、行政权力与行政责任

行政责任是指行者功能管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务 1、 就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任 2、 就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任 3、 就行政责任的大小而言，行政责任适宜中与行政权力相对等的责任

第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系

一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型

1、 分类

（1）根据国家整体与部分即中央与地方国家机关权力分配形式分为：单一制和联邦制 （2）根据中央与地方分权程度分为：政治性分权、行政性分权和行政权转让三种模式 2、 世界上两种常用类型 名称 定义 联邦制国家中央政府与地方政府权力关系 由若干个联邦单位（共和国、州、邦）组成联合国家 单一制国家中央政府与地方政府权力关系 由若干行政单位或区域组成同一主权的国家 在联邦制国家的政府制度中，同时存在一由中央权利机关集中掌握国家主要的和个联邦或中央政府（立法和行政机关）和最高的权力，地方政府或其他政府机构的结构形式 一些联邦成员单位的立法机关、行政机权力由中央政府转交或委托，并不是宪法关，联邦和州政府发权力都来自联邦宪分配的，在法律意义上说，都属于中央政法，它们在特定的范围内都是最高的，都府 直接对人民起作用 代表国家 美国、德国、澳大利亚、巴西、印度，其英国、法国、日本，其中英国最为典型 中美国最为典型 宪法明确规定联邦地位高于州的原则；宪中央政府通过专门的只能对地方政府实法列举了联邦的一系列权力，通常称为施各方面的监控和指导，包括：立法控制；典型国家分析 “授予权力”或“列举权力”；对州的权力，宪法规定，凡宪法未授予联邦或禁止州行使的权力，皆由各州或人民保留，州的权力一般被称为“保留权力”

二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势

（一）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革：由分权到集权，再由集权到分权两个阶段

1、 由分权到集权（20世纪30年代以后——60年代初）

（1）20世纪30年代后，罗斯福总统为摆脱经济危机，主张“合作联邦主义”，联邦政府权力逐步扩大，州政府权力相应缩小，主要通过实行分类补助、管制及无预算的项目三种方式将触角伸向州与地方政府，强化对州的控制，从而实现联邦的目标

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行政控制；财政控制 （2）20世纪60年代初，约翰逊总统提出“创造性联邦主义”，使“合作联邦主义”发展到最高阶段，表现在联邦对地方的财政控制加强，补贴数额急剧增长，并由补贴直接给州政府发展到直接给州以下地方政府，甚至私人组织

2、 由集权到分权（20世纪70年代——至今）

（1）20世纪70年代后，尼克松主张权力下放的“新联邦主义”

（2）20世纪80年代，里根积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定权力 （二）单一制国家中央政府与地方政府分权改革 1、 法国的改革

（1）20世纪80年代，集权体制的弊端日益突出，法国议会和政府通过了一系列权力下放的法律和政府法令，改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”，达到彻底该给中央高度集权的政府体制

（2）改革的主要内容是：

A、 调整地方行政体制

B、 扩大与明确划分地方行政权 C、 向地方提供行使其新职权的必要物质手段

2、英国的改革

（1）主要是扩大中央权力

（2）1972年《地方政府改革法》把地方政府的职能限于环境保护建设和社会福利管理

（3）80年代撒切尔夫人上台采取了进一步的中央集权化措施，是地方自主权受到了很大的约束 （4）英国最重要的措施是对威尔士、苏格兰、北爱尔兰地区实自治

（5）英国的权力下放强调的是权力的分享而不是分割，强调地方的主要角色是治理而不是执行或管理中央制定的政策，强调的是建立中央与地方的“伙伴关系”，而不是隶属关系

3、日本的改革

（1）1989年通过《关于国家和地方关系等的改革推进纲要》 （2）1992年决定事实地方分权特例制度，即“试点自治制度” （3）1995年公布并开始实施《地方分权推进法》，并成立“地方分权推进委员会”，研究地方分权实施过程中出现的问题

（4）1998年制定了地方分权推进计划，具体落实自治化改革方针

（5）中央政府从看护地方政府的“监护人”角色向与地方政府平等的相互依存的关系转变

（二）西方发达国家地方分权化的主要原因

（主要是由于政府面临的环境发生变化，而中央集权制难以适应） 1、 地方分权是为了提高行政效率

2、 地方分权是为了适应现代经济的发展] 3、 地方分权是为了适应政治民主化的需要

三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府行政权力关系的演变

（没有走出“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环） 1、中央政府与地方政府经济管理权力关系（主要体现为“两收两放”） 第一次起伏发生在20世纪50年代

（1）第一个五年计划期间，中央高度集权的经济体制开始形成 （2）1957年开始扩大地方和企业权力的大调整

A、 将大部分中央所属企业下放给地方管理

B、 扩大地方计划管理权、基建审批权、财政税收权等

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（3）后果：第一次下放权力，由于下放幅度过大，速度过快，破坏了必要的同一，导致了经济和行政管理上的混乱，造成了极其严重的生产建设的盲目性和无政府状态 第二次起伏发生在20世纪60年代初和70年代

（1）60年代初期，中央强调同一和中央集权，开始把下放过多的权力上收 （2）文革开始后，极“左”思潮影响，权力再次无序下放

（3）后果：带有很大的盲目性，造成经济运行的严重混乱，国民经济几近崩溃 2、中央与地方政府非经济管理权力关系

（二）改革开放以来中央政府与地方政府权力的关系演变 1、 中央政府与地方政府经济管理权力关系 （1）扩大地方政府经济管理的财权和事权

（2）在地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区经济“特权” 2、 中央政府与地方政府非经济管理权力关系

四、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路

1、建立中央集权与地方分权相结合的新型体制，形成一种职权明确、权责统一、协调制衡的法制化的关系模式

2、改革中央政府与地方政府关系的具体内容包括 （1）以宪法形式明确中央政府与地方政府分权范围 （2）实现中央与地方利益分配的合理化

A、 在合理划分中央与地方事权基础上，划清各级政府应承担的各项支出责任

B、 科学地配置中央与地方税源 C、 实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中央政府宏观调控能力 （3）实行地方分权和基层自治

（4）健全和完善对地方权力的监督

A、 要加强中央政府自上而下的对地方行政权力的监控 B、 要健全和完善地方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论

等监督和制约地方行政权力，保证行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务

第四章 行政职能

第一节 行政职能的特点及其意义

一、行政职能的特点

1、 行政职能是国家职能的构成和体现 （1）政治统治职能 （2）社会管理职能

2、 行政职能是行政管理职责与功能的统一 3、 行政职能的特点主要表现在： （1）执行性 （2）整体性 （3）多样性

从静态分析：行政只能广泛渗透到整个社会生活的每个角落 从性质分析：可分为政治职能和社会管理职能 从范围上看；可分为对内职能和对外职能

从运行过程看：包括决策、计划、组织、人事、指导、协调、控制等环节

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从层次分析：行政职能有高、中、低层次之别

（4）动态性

A、 国家性质发生变化，必然引起行政只能的相应变化

B、 社会形式任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移 C、 随着社会环境和各种体制的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性改变 D、 随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多才，行政职能也会增加新的内容

二、研究行政职能的意义

1、 研究行政职能对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义 2、 研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义

3、 研究行政职能对于行政管理过程的科学化有着重要意义 4、 研究行政职能对于促进行政效率道贺效能的提高有着重要意义

第二节 行政职能的发展

一、弱势政府时期的行政职能：“守夜人”时期

（一）形成与发展

1、重商主义认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极敢于社会经济生活，采取各种措施保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出

2、古典自由主义的代表任务亚当.斯密1776年《国民财富的性质和原因的研究》

3、他以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政策发起了挑战，以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为利己是人的本性。竭力主张自由竟长，让市场机制这一“看不见的手”充分发挥作用，到20世纪30年代凯恩斯主义的出现才结束 （二）特点

政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护户市场秩序，提供有限的公共物品 （三）意义

1、 积极意义：适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展 2、 消极意义：导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发

二、强势政府时期的行政职能：“积极干预”政府时期 （一）形成与发展

1、 凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新政”的推行，危机的得到了控制，并逐步走出困境 2、 凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，1936年《就业、利息和货币通论》 3、 凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套“反危机”政策主张，主要是：

A、 国家干预经济生活，实现国家公共经济生活与私人资本活动的合作，指导社会消费倾向

B、 实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出、货币供应、利率等国家经

济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生

产部门甚至扩充军备等

C、 举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加结业总量

（二）特点

1、强势政府时期的行政职能范围大大拓展

按照萨缪尔森等经济学家的观点，现代资本主义经济是混合经济，一部分为私营经济，一部分为公营经济，即国家干预经济生活的部分，公营部门的作用可以弥补私营部门的缺点，即国家敢于经济生活的政策可以补救资本主义自发作用的不足 （1）政府加强对市场的宏观调控

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A、20世纪30年代，通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段进行宏观调控 B、二战后，财政政策和金融政策构成了美国经济调控的两大主要手段 （2）兴办国有企业

（3）加强对企业的规范和管制

（4）强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能加强

A、外部经济也叫外部利益，是指某已经机活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有 B、外部不经济也叫外部损失成本，是指某一企业的经济活动造成了经济损失但不承认成本的情况

C、1929—1933年经济危机之后，各主要市场经济国家为弥补市场缺陷，都加强了政府的社会管理职能 第一，加强社会保障职能

第二，加强环境资源保护职能

第三，加强教育科学文化管理职能

2、强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样 （1）广泛使用法律手段 （2）使用计划手段 （3）制定产业政策

（4）采取财政政策、金融政策等经济手段 （5）采取直接的行动手段

（三）意义

1、 积极意义：在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，在一定程度上导致了20世纪50—60年代的经济繁荣 2、 消极意义：020世纪70年代出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象，大规模行政职能扩张，致使国家财政赤字越来越大，事业人口越来越多 三、有限政府时期的行政职能

（一）新自由主义经济理论 1、代表派别

（1）以哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派 （2）以拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给 （3）以卢卡斯等为代表的理性预期

（4）以布坎南等为代表的公共选者学派 2、新自由主义经济理论主要观点

（1）市场机制存在缺陷，但自由市场制度及与其相一致的私人企业制度，是人类现阶段可能选择的最好制度，而个人自由是自由市场制度及私人企业制度存在的基础

（2）政府的缺陷主要在于政府的官员也会犯错误，政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益注意，垄断性是政府不可克服的弱点，所以政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的文艺正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预

（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映并有效地解决实际的经济和社会问题

（4）总之，政府的干预对社会经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会公共利益

（二）有限政府时期行政职能的发展趋势 1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理 2、政府放松管制，更好地发挥市场机制的作用

（1）管制是指依据一定的规划对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为 （2）“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号

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3、推进公共服务职能的社会化、市场化

（1）政府业务合同出租

（2）以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系 （3）公共服务社会化

第三节 我国行政职能的转变

一、我国改革开放前行政职能的特征及其弊端 （一）我国改革开放前行政职能的特征：

1、 政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”的职能模式

2、 这种行政职能模式具有以下几个特征

（1）集中计划管理：通过计划体制和行政手段在国民经济上实现高度集权，要求“全国一盘棋” （2）微观直接管理 （3）片面强调政治职能

（二）我国改革开放前行政职能的主要弊端 1、 造成政府机构膨胀 2、 资源配置效率低下

3、 企业和社会缺乏动力机制 4、 容易产生腐败

二、我国行政职能转变的必要性

1、 所谓行政职能转变是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整

2、 不同社会形态国家的政府，同一社会形态的不同国家的政府，同一国家不同历史阶段的政府，其职能重点、内容、范围和行使职能的方式可能是不同的 3、 我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面

（1）转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求 （2）转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要

（3）转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要 （4）转变行政职能是深化政治体制改革的需要 （5）行政职能转变是机构改革的动因和基础

三、我国行政职能转变的主要内容 （一）职能重心转变

各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变

（二）职能方式的转变

1、 由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来 2、 由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主 3、 由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合

（三）职能关系的转变

1、 职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分

政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系

2、 理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系

（1）在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系

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（2）坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性

（3）既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会协调发展 3、理顺政企关系

（1）把所有权和经营权相对分开

（2）把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系

（3）实行国有资产分级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，敦促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失

4、理顺政府与市场的关系：政府引导企业，市场调节企业

（1）由于我国正处于经济体制的转轨时期，对市场经济的宏观调控，也是由社会主义市场经济自身发展过程的特点和内在要求所决定的

（2）承认这个农夫对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用，并不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用 5、理顺政府与社会的关系

（1）在管理范围上改变原来由政府包办一切社会事务的做法，从过去以所有者、计划者的身份去直接管理“私人物品”生产的职能中退出来，加强对“公共物品”供给的管理，向社会提供公共服务

（2）在管理模式上，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，把社会事务大部分还给社会，实行政企分开

（3）在管理方法上，从传统的以行者功能方法为主转变为间接的以法律方法为主 6、理顺政府内部各智能部门的关系

（1）对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责

（2）加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门只联系协调方法，使各部门行为有章可行，完善行政运行机制

（3）完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需要建立部门之间工作协调机制，解决矛盾和纠纷 （4）我国政府内部调整的主要内容

A、 政府要弱化某些职能

B、 政府应强化某些职能

C、 政府需要增加新的职能

D、 我国政府初步形成了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能体系 E、 从200年开始的行政审批制度，2003年 通过《行政许可法》，2004年7月1日开始正式实施，标

志着我国这个农夫行政职能转变的成果已经为法律所确认，政府行政职能的范围与方式已经纳入

了法制化的轨道

第五章 行政管理机构

第一节 行政管理机构的特性与作用

一、行政管理机构的特性

1、 行政管理机构是按照宪法和其他有关法律的规定，依照一定程度足见起来的，行使国家行政权力，履

行各种行政职能的国家机关的总称，是国家机构的重要组成部分，亦称为行政机关、政府机关等 2、 行政管理机构具有的特性

（1）合法性：没有行政权利，行政管理机构也不存在了

（2）主体性：行政管理机构是行使权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位 （3）系统性：从管辖范围看，包括中央政府、各级地方政府和各类基层行政管理机构

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从横向看，各层级的行政管理机构内部都有横向职能部门划分

（4）权威性：国家权利似乎一种统治权力，也是一种社会管理权力，立法权是这一权力的核心 （5）执行性和管理性：

A、 在很大程度上说，现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律

和法规 B、 行政机关的权利日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理

决策和辅助决策的权力

二、行政管理机构的作用

（一）形式国家的行政权力，对社会公共事务进行管理

1、 在经济管理方面：制定国民经济和社会发展规划、计划，包括区域经济和社会发展规划、计划；通过

运用投资、信贷、财政、水手、价格等经济杠杆，指导、控制、调整企业的生产经营方向和投资方向，促使产业结构优化

2、 在社会事务管理方面：通过建立专门机构对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理，以及对国家的教育、卫生、文化等各项事业进行领导和管理

3、 在政治管理方面：有公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等，通过约束、控制、防御、保

卫以及镇压等手段，维护统治阶级的社会秩序

（二）执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序

1、 理发是国家意志的表达，立法机构负责对国家重大事项进行决策，根据统治阶级和社会大多数人的意

志制定法律

2、 行政是国家意志的执行，负责执行立法机构的法律，贯彻实施其决策 3、 司法是运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、公正地执行

第二节 行政管理机构的组成方式极其类型

一、行政管理机构的组成方式

1、 所谓行政管理机构的组成方式是指国家行政管理机构的组织形式与产生方式的总称 2、 几种类型的国家机构组成方式 类型 内阁制 总统制 半总统制 委员会制 由议会选举产生兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国为典型 的委员会，委员会由主席领导，主席国务院，即中央政是政府首脑，委员府 兼任各部部长，最高行政机构对议会负责 国务院制 内阁，内阁由首由总统、总统办公相、政府各职能部机构、政府各部门最高行政门的部长组成，首机构以及独立机管理机构 相为政府首脑，领构组成，以美国为导内阁，以英国为典型 典型 20

国家管理机构是政府，政府由总理领导，而总理是由内阁由议院中占据多数席位的政党或政党联盟组组成方式 成，其他政府机构的成员由任命产生，内阁向一会负责。 总统是国家元首，又是政府首脑。总统通过选举产生，其他成员由总统经全民选举产生的总统任命的。总委员会的办公机统与总理的关系构和各职能部门是：前者决定大政机构共同组成国依照法律程序任方针，后者负责具家一级的行政管命，总统领导下的体的行政事务；总理机构 整个行政机关并统是国家元首，掌不对议会负责 握实际统治权，成为国家权力的中心，不对任何机关负责。 瑞士最高行政管理机构，由联邦议联邦政府由总统、副总统和各部部由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。国务院由国家总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院的办公机构和个职能部门机构共同组成我国中央人民政府的行政管理机构 中央政府即内阁是首相领导下的全体大臣的总称，中央政府由全体会两院（国民院和联邦院）联席会议从有资格被选为国务院总理由国议员的公民中选作为执行总统的出七名委员组成，对内对外政策，掌任期四年，与联邦管行政机构和武议会的任期相同，装部队的中央政可以连选连任，不府由总理、部长、受限制。委员主席国务秘书等组成。就是联邦主席，即政府不设副总理使政府首脑又是和副部长，内阁由国家元首，任期一总理和部长组成，年，不得连任。联总理为内阁会议邦委员会设外交主席，国务秘书为部、内政部、司法非内阁成员，不能警察部、财政部、参加内阁会议，政国民经济部、交通府不对总统负责，运输部与能源部而对议会负责，议以及军事部，由七会可以谴责政府 名委员分别兼任仅有立法权，而且有行政政策、方针决定权，是最高的行政领导机构 家主席提名，经全国人民代表大会投票表决决定，由国家主席任命。选举程序由三个环节构成：第一提名，第二投票表决，第三任命。国务院的其他组成人员包括副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长，由国务院总理提名，经全国人大代表过半数投票表决决定，再由国代表国家分析 长组成。总统作为大臣、国务大臣、政府首脑兼任国各部政务次官、执家元首，经民选直政党的督导员以接产生。选举分两及王室官员约个阶段，第一阶段100人组成。内阁选举总统候选人，的产生主要是由第二阶段选举总国家元首任命下统。联邦政府包括院多数党领袖为总统办公机构、内首相，内阁其他成阁和各部以及独员由国家元首根立机构，其中总统据首相的提名任办事机构是白宫命。枢密院实在法直属机构，该官员律上辅助英王行由总统直接任命，使立法权、行政和不必经过参议院司法权的最高政批准，内阁不是中府，其成员称为枢央政府一级机构，密院顾问官，由英知识总统的咨询王根据首相建议机构 以特许状任命，终身任职 部长，联邦一会不家主席任命 阿根廷、巴西、墨法国、芬兰、冰岛、西哥、印度尼西使用国家 希腊、日本、以色葡萄牙、俄罗斯和瑞士 亚、巴基斯坦、埃列、印度、新加坡 东欧一些国家 及、肯尼亚 意大利、奥地利、

二、行政管理机构的类型

21

中华人民共和国 （一）根据行政管理机构的性质划分

1、 领导机构：是指在整个行政管理机构中处于对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督

等活动的机构 2、 执行机构：又称为职能机构，失职在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构 3、 监督机构：是指对各种行政管理活动进行监督的机构

4、 咨询机构：又称为参谋机构，是为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策的机构

5、 信息机构：是指政府中设立的专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导机构和有关部门提供

各种行政信息、沟通情况的信息服务机构

6、 辅助机构：又称为办事机构，是指为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构，既包括各级

政府及其部门设立的办公厅或办公室，也包括为协助行政首长处理某一领域专门行政事务而设立的专门办事机构

7、 派出机构：是指国家有关行政管理机构依法在一定区域设立的分支或代表机构。

二、根据行政管理机构的职能划分

1、 经济类行政管理机构：主要代表国家对社会经济进行宏观调控和管理 2、 社会类行政管理机构：主要进行社会文化生活等管理活动

3、 政治类行政挂帅那里机构：主要从事维持政治制度和管理政府内政、外交事务等活动，包括人事、国

家安全、监察、司法、民族事务、国防、外交等部门 4、 独立机构或者准行政管理机构

A、 独立管制委员会，如联邦储备委员会、联邦通讯委员会

B、 一些政府公司：包括美国邮政局、联邦储备保险公司和美洲国家基金

C、 一些其他独立机构：是为政府或公众服务的，包括国家科学基金会，人权委员会等

第三节 行政管理机构的设置

一、行政管理机构设置的原则

1、行政管理机构设置是指行政管理机构的设立变更撤销和合并等的总称。 2、有设置行政管理机构时应该遵循以下基本原则： ①适应性原则 ②协调性原则 ③权责相称 ④精干高效

⑤法制性原则

二、行政管理机构设置的程序

1、所谓行政管理机构设置的程序是指依法设置行政管理机构的访求和步骤。 2、行政管理机构设置的程序主要有以下几个基本环节： ①提出行政管理机构设置的理由并设计出初步方案。 ②对行政机管理机构设置方案的评估和论证。 ③对行政管理机构设置方案的批准。

④对行政管理机构设置方案的落实与实施。

根据《国务院组织法》《地方政府组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》；我国行政管理机构设置的具体程序应包括：P141—142 三、行政管理机构编制

1、行政管理机构编制是指国家行政机关的组织机构、人员定额、职务名称、工作量。 工资标准和经费额度等的总称，简称行政编制。

狭义的机构编制是指一个行政管理机构人员定额，以及各种人员的比例结构人员的定额是指人员定额上的限制；

人员的比例结构是指各种职务,职级人员的比例关系。 2、编制具有经济、组织和法律三方面的意义。

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3、行政编制管理机构和内容。

（一）行政编制管理机构

1、行政编制管理机构是指国家行政管理体系中依法管理种类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的主体。

2、我国中央一级主管行政编制的机构是中华人民共和国中央机构编制委员会，它是中华人民共和国国务院下属的一个机构。

各省、自治区、直辖市及其下属县以上地方政府没有机构编制委员会，并没有常设办事机构——机构编制委员会办公室。

（二）行政编制管理析内容

1、行政编制管理是指对行政管理机构的机构设置，人员数是以及人员结构的管理。 2、行政编制管理的特点： ①集中程度高 ②综合性强

③它是一种经常性和长期性的工作，只要有管理机关和单位，组织的存在编制管理就不能停止。 3、编制管理的主要内容包括三个方面 （1）职能管理

①职能管理是指配置、协调各级机关级基各部门职能的一种行政行为，它是国家一定时期内国家的方针政策以及社会、经济、文化等发展的需要，对各行政管理机构的职能进行配置、协调的活动。

②我国的编制管理职能管理的主要内容包括：

A在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能，调整政府职能体系的总体意见。 B在各部门实行“三定”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制订具体方案。

C协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。

（2）机构管理

①所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括机构的总量、性质、级级别、名称、规模等诸多内容的管理。

②具体内容包括：

A根据各级政府的职能总量及类别，确定每级行政管理机构的总体规模。

B划分机构的属性。

C对机构规模的管理。 （3）人员编制管理

①人员编制管理是指对行政管理机构内部人员数量、结构、领导职数员工数额等的确定及其管理，这是行政编制管理中最大量、最经常的工作。

②主要内容包括：

A制定各级政府编制比例和编制标准：

编制比例是指编制员额与核定编制所依据的事务数量之间的比例关系。 编制标准是指按照编制比例确定的各级政府机构和人员总数额规定。 B核定各部门人员编制总额。 C确定人员编制结构。

第四节 行政管理机构改革

一、行政管理机构改革的原因

（一） 外部因素

1、经济体制转变会导致行政管理机构的变革。 2、政治制度的转变和更迭导致行政管理机构析变革。 3、社会发展程度也影响到行政管理机构的变革。

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社会发展程度是指社会中的企事业组织、社群组织、传媒机构等非政治和非行政组织的发展程度与成熟程度，以及社会公民素质的高低程度。

4、国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革。 国际环境包括国际政治、经济、社会、军事等综合环境。 （二）内部因素

1、机构的过度膨胀。

2、人员素质不高、弱化。

①时代发展造成的公务员素质的弱化。

②年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。 二、行政管理机构改革的基本目标

1、各国行政管理改革的共同目标：精干、高效、廉洁。

我国行政机构改革的目标：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。

2、具体分为四个方面：

（1）按照发展社会主义市场经济的目标，转变政府职能，实现政企分开。 ①转变职能是第一位的。 ②作法：

一方面要按照政企分开的原则，另一方面要建立健全宏观调控体系。

（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。

（3）按照权现一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。 （4）按照依法治国，依法行政的要求，加强行政法制建设。 （三）行政管理机构改革的基本内容

（一）西方发达国家行政管理机构改革的主要内容： 1、从“大政府”向“小政府”转变。

①精简机构，确定政府的合理规模及提高行政效率，成为西方各国行政机构改革的重要目标和总体趋势。

②各国缩减政府机构的政策工具和途径主要有： A重新审视政府职能定位，缩小政府的职能范围。 B压缩社会福利项目，放松对企业的规制。

C行政机构分权化改革。

D行政机构设置析社会化，主要是机关后勤部门的社会化。

E公共机构的非国有化，将原来的一部分行政机构转移出政府机构的序列。 2、行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。

①主要是指负责行政执行的组织和制定政策的部门相分离以及提高执行单位的管理自主权。

②新西兰除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外还有17个政策部，11个提供服务的部门，其余三个部门兼有政策和服务两种职能。

3、行政管理机构的分权化

中央政府与地方政府之间的分权又表现为政府行政机构内部层级之间的分权。 4、强化综合协调行政管理机构及其职能 ①行政首脑办事机构的加强。 ②综合协调机构的强化。

5、行政管理机构设置的弹性化

主张构建灵活政府模式，主要观点就是在设立临时性机构，配备临时雇员，尽可能减少常设机构的数量，通过临时机构来实现政府职能目标，认为这样有助于组织机构的创新，避免常设机构的僵化问题。

（二）我国行政管理机构改革的内容与基本经验

基本内容：下放权力、转变职能、精简机构、减少人员。

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1、从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下展开各级机构改革。 ①坚持政企分开，政事分开的原则，转变政府职能。 ②精简和削弱专业部门，加强监督与调控部门。 ③在转变职能的基础上，合理设置机构确定编制。 ④解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题。

⑤通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作，为推行国家公务员制度做了一些有益的探索。 3、1993年的机构改革

重点是转变政府职能，对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等，根据不同的情况，分别提出不同的改革要求。

①调整职能配置，促进政府职能转变。

②协调解决了一些部门之间职责交叉、重复的问题。 ③精简机构和人员编制。 4、1998年的第四次改革

新中国成立以来规模最大的和力度很强的行政机构改革，由中央政府率先进行。 5、2003年以来的国务院机构改革

主线是经济调节，市场监管、社会管理和公共服务

①深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产管理委员会（简称国资委）。

②完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）。 ③健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。 ④继续推进流通管理体制改革，组建商务部。 ⑤加强食品安全和安全生产监管体制建设。

（三）我国多次行政管理机构改革的经验

1、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。 2、坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。 3、坚持积极稳妥的方针，既要审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。

4、坚持机构改革与干部人事制度改革结合，制度配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。

第六章 行政管理事务

第一节 行政管理事务的含义与类型

一、行政管理事务的含义

1、 狭义的行政事务是政府内部管理事务，包括政府内部的人事管理事务、财政管理事务、机关管理事务、物资设备及其后勤管理事务

2、 广义的行政事务既包括政府内部行政事务，也包括政府所管理的公共事务，以及政府为社会提供的一

切公共服务

3、 行政管理事务就是指作为行政管理对象的全部事务，既包括政府内部的行政管理事务，也包括政府所

管理的全部社会公共事务

A、 能够比较全面地界定行政管理的内容 B、 能够比较准确地界定行政管理的对象或内容

二、行政管理事务的类型

1、 按行政管理事务所属的层级分：高层、中层和基层行政管理事务 2、 按行政管理事务的性质划分：宏观行政管理事务和微观行政管理事务

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3、 按行政管理事务同政府的关系分：政府内部管理事务和社会公共行政管理事务

（一）政府内部行政管理事务

1、 所谓政府内部行政管理事务就是指作为行政机关的政府为了有效地管理社会公共事务而维持自身组织活动所从事的所有管理事务

2、 对政府内部行政管理事务的理解

（1）政府内部行政管理事务是特指自身的管理事务，或者说是政府内部的管理事务 （2）政府内部行政管理事务是为了社会公共行政管理事务服务的

（3）政府内部行政管理事务处理得当与否，是决定政府行政管理是否有效的一个因素

（二）社会公共行政管理事务

1、 社会公共管理事务是指作为政府行政管理对象的、与社会公众生活密切相关的、设计公共产品生产和公共服务提供的并与私人事务相对应的各种社会公共事务 2、 对社会公共行政管理事务的理解： （1）社会公共行政管理事务是一社会公共事务

（2）社会公共行政管理事务是需要政府处理并被政府纳入行政管理对象范围的事务

（3）社会公共行政管理事务处理是否得当与否，是衡量政府行政管理是否有效的一个重要标志

第二节 政府内部行政管理事务

一、人事行政管理

1、 广义的人事行政管理是指政府人事行政机关依法对国家机关、国有企业事业单位的人事工作所进行的综合性管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行管理。

狭义的人事行政管理是指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理。（本书指狭义） 2、人事行政管理事务主要包括

（1）计划和组织：

中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拔的人才资源之间的关系实行宏观调控 （2）使用和开发

使用是尊重知识、尊重人才的连好社会环境

开发要做到：第一要善于发现和大胆使用尚未线路但有真才实学的人才，第二要大力进行智力开发 （3）激励和监督

人事行政管理具有很大的权威性和强制性，但这种强制又需要辅之以一定形式的诱导和激励 （4）制度建设与具体落实 通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的制度被称为国家公务员制度。西方国家称为文官制度，产生于1870年的英国

1993年国务院通过了《国家公务员暂行条理》，1993年10月1日实施，标志我国国家公务员制度的初步形成

3、国家公务员制度的基本制度包括 （1）职位分类制度

A、 品位分类，即以人为对象进行分类的一种人事分类制度，其分类依据是公务员个人所具备的

条件和身份 B、 职位分类，即以职位为对象进行分类的一种分类制度，其分类的依据的工作性质、难易程度、

责任轻重及所需资格条件

（2）国务院新陈代谢制度：是指有关国家公务员考试录用、调任、辞职、辞退、退休等一系列制度的总和

A、考试录用：是指国家行政机关通过采取公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，择优录用担任主任科员非领导职务的国家公务的制度

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B、调任是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职的制度

C、辞职是指国家公务员依照法律规定和程序，自愿申请辞去现任公务员职务，终止与行政机关任用关系的制度

D、辞退是指国家行政机关依照法律规定和程序，解除与公务员任用关系的制度

E、退休是指国家规定办理退休手续，离开工作岗位，由国家给予一定数额的退休金和生活保障，予以妥善安置和管理的制度

（3）国家公务员激励约束制度是指有关国家公务员考核、奖励、处分、职务升降、轮换、回避等一系列制度的总和

A、 考核是指国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对国家公务员的德能勤绩进行全面考

察与评价，并以此作为对国家公务员奖励、培训、辞退以及调整职务、级别和工作依据的制度 B、 奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出、有显著成绩和贡献，以及有其他突出事迹的国家公

务员给予精神或物质鼓励的制度 C、 处分是指对有违纪行为，尚未构成犯罪，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的国家公务员，依照有关规定给予惩戒的制度

D、 职务升降是指依照法定规定和程序，将国家公务员由原工作职位调任到另一个承担更大或较小责任的职位上，同时其权力相应扩大或缩小、报酬相应提高或降低的制度 E、 轮换是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国公务员，有计划地调换职位任职的制度

F、 回避是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动常年声不良影响，而在公务员

所任职务、所执行公务和任职地区等方面作出一定的限制，使其避开有关亲属关系从事公务的制度。

（4）国家公务员职业发展和保障制度：是指有关国家公务员的培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等一系列制度的总和

A、 培训是指国家行政机关为了提高公务员的政治和业务素质，根据经济、社会发展的需要，按照职

位的要求，通过各种形式，对公务员采取的有组织、有计划的教育活动 B、 挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事

业单位担任一定职务，以经受锻炼、丰富经验、增长才干的制度 C、 工资是国家分配给公务员个人消费品的货币表现。职级工资主要包括织物工资、级别工资、基础工资和工龄等

D、 保险是指国家依法对因疾病、工伤、年老等原因，暂时或永久丧失劳动呢个里的国家公务员给予

物质帮助的社会保障制度 E、 福利是指国家行政机关为解决国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资和保险待遇之

外，对公务员在经济上给予帮助和生活上给予照顾的制度。主要包福利设施、福利补贴、假期待

遇和生活困难补助等

二、财务行政管理

财务行政管理又称为财务行政，是政府、管理者等行政主体对政府行政管理或单位微观管理中的资金收支的管理活动，是行政主体行使与法定的事权相配套的财权，规范和监督资金收入、保存和支出，支持和保障财务管理各项职能的运行，从而实现行政管理目标的过程

产生于18世纪的欧洲，创始人是19世纪的斯坦因，1927年美国威洛比《公共行政原理》 （一）预算管理

1、 预算是指各级政府的财政收支计划，是各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节

经济的主要工具 2、 预算管理是指政府及其财政管理部门对财政收入计划的编制、审查、执行和核算等行使职能的过程 3、 预算管理实质上是一种政治性的行政活动

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4、 国家预算的程序和内容包括

（1） 预算编制

（2） 预算执行：中心环节

（3） 决算管理：总结和终结

5、 预算管理还应包括预算外资金

（1） 预算外资金是指按照国家财政、财务制度的规定，不纳入国家预算，由地方、各部门和各单

位自行提取，自行使用的财政资金

（2） 预算外资金具体包括

A、 地方财政部门管理的各项附加收入和集中的各项资金

B、 事业和行政单位管理的各项资金 C、 国有企业及其主观部门管理的各种专用资金

D、 地方和中央主观部门所属的不纳入预算的企业收入等

（二）会计管理

1、 会计管理是政府有关只能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和跨机工作进的管理活动，目的是

规范各单位的会计事务，使财务功能和行政管理的其他功能相协调，促进经济和社会发展 2、 政府会计主要是运用会计方法以及提供的财务会计信息，对财务活动进行价值管理，以提高政府资金

的使用效率 3、 《中华人民共和国会计法》的规定，我国会计工作由政府财政部门实行统一管理

4、 各级政府的财政部门对本级各类机构、所属单位的会计工作进行管理的基本内容主要有：

A、 健全监督会计管理的法律法规的执行

B、 指导和监督各单位的会计机构和会计人员履行职责 C、 指导和审核歌单位的会计报表和财务报告 D、 对歌单位进行财务检查 E、 组织会计专业技术资格考试，指导会计的职称评定工作

F、 领导在职可人员的培训工作参与会计干部的组织、人事管理工作 G、 依据相关法律规章对会计从业人员进行奖惩 H、 加强会计电算化的建设和管理 I、 支持和监督会计师事务所的工作 5、会计工作应受到非常严格的法律和制度的约束

（1） 应付会计工作进行严格监督，确保会计信息的真实性

（2） 不得随意干涉会计组织的业务工作，确保会计工作相对的独立性，使其能够严格执行国

家的相关法律、政策和各项规章制度

（三）审计管理

1、 审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其他与财务收支有关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为 2、 具体表现

A、 服务于宏观调控 B、 维护国家经济秩序 C、 促进廉政建设

3、审计对象包括：纳入预算管理的国有金融机构、企事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位

4、审计机关的审计内容有

A、 预算审计

B、 预算外审计 C、 进入审计

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D、 国有资产审计 E、 国家建设项目审计 F、 社会保障审计 G、 外国援助或贷款审计

三、后勤行政管理

后勤行政管理是指为合理组织和安排财力、物力资源，为机关工作提供必要和充分的物质保障和生活服务的一系列管理事务 （一）物资管理

（1）机关物资设备的种类

A、 固定资产是指价值较大，使用时间较长，能反复使用并能保持原有实物形态的物品

B、 材料是指在依次使用后被消耗掉而不能复员的物质材料 C、 低值易耗品是指固定资产和材料以外的，价钱较低、经使用后容易消耗的物品 （2）机关物资管理的主要内容

A、 日常管理，包括计划、采购、验收、登记、检查、评比等方面。

在社会主义市场经济条件下，则是通过政府采购的方式购买。政府采购就是政府按照一定的招标程序通过市场竞争来购买政府所需要的公用物资或公共物品的一种方式

B、 使用与维护管理

C、 检查与检修管理

D、 物资设备的改造与更新

改造是将科技的新成果应用于现有设备，从而提高设备的现代化水平，投资较小 物资设备的更新则是淘汰陈旧的设备，以崭新的设备替代原有设备，投资较大 （二）生活后勤管理

1、 生活后勤管理是指解决与机关工作人员生活起居有关问题的管理活动，其目的是保证正常运转 2、 职工的住房问题已实行货币化改革，主要由市场来解决

（三）机关环境管理

1、 机关环境管理亦称机关庭院管理，是机关后勤管理的一项日常性工作

2、 管理范围包括机关办公场所内的各种场地、道路、建筑设施、公共卫生设施、环境绿化和各类标识 3、 目的在于为机关工作和生活创造一个有序、整洁和优美的环境 （四）服务后勤管理

机关服务后勤管理是指机关工作人员提供力所能及的社会服务而从事的相关管理活动 （五）接待工作管理

1、 机关事务的接待工作通常作狭义理解，即指行政机关后勤管理对来机关办事的人员提供生活方面的接

待服务，包括对内、外宾的接待服务，机关招待所的接待服务和会议接待服务等内容 2、 必须提倡厉行节约、讲究成本效益的原则，严防接待工作扩大化、铺张浪费、贪污腐败等现象

四、机关行政管理

机关行政管理是指机关的行政职能的有效发挥提供保障的活动，主要是对机关内部行政事务的构成要素及流程进行规划、组织、监督、控制、协调等一系列活动

（一）会议管理

1、 会议是行政管理机构通过集会的形式交流信息、讨论问题和传达指令的一种管理形式

2、 会议的类型多种多样，除了在规模上有大中之分以外，由于各个部门、各打围极其工作性质不同，所

要达到的目的又各异，因而会议 还有其他不同的类别和名称 3、 会议质量是会议管理的一项重要内容：会议质量是指会议效果的优劣程度，会议质量是会议管理的核

心内容 4、 有效提高会议质量的主要措施是

（1） 严格执行会议审批制度，不合乎条件标准的会议一律不准举行

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（2） 建立健全并严格实施包括会议规则在内的一整套会议制度，以这些严格的会议制度约束与会议有关的行为

（3） 科学、有效、充分地作好会议准备工作

（4） 严格控制会议认输，不允许武官人员与会，尽量将人数控制在能有效交流信息、形成法定有

效决议所允许的最低限度 （5） 保证会场秩序，尽最大可能为会议创造各种有利的物质条件、环境条件、卫生条件 （6） 充分运用现代化技术手段

（二）机关文件各种管理

1、 文件是人类社会活动中为处理事务的需要，而直接形成并使用的具有规范体式和法定效用的信息记录 2、 公文是公务文体的简称，其制成者是依法成立并能以自己的名义行使权力和承担责任的国家机构或其他社会组织，其文体、结构、格式大都由国家有关机构以法律法规或规章的形式加以严格规范

3、 文件工作又称为公文处理，是对公文的创造、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存

贮到转为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创新加工、保管料理，使其完善并获得供销的行为过。具体内容有：创制公文、传递公文、办理公文、处置公文、管理公文 4、 文件工作管理是指以充分发挥并放大文件的功效，为本机关各项职能工作和社会有关方面提高适用信

息服务为目的，而对构成文件工作的机构、人员、财务、信息、时间等因素及其流程所作的规划、组织、监督、控制、协调活动。

5、 文件工作管理的主要任务是

A、 使文件工作构成要素（人、财、物、时间、信息等）确立最佳组合关系

（1） 重视并充分发挥人的决定性作用

（2） 合理培植、充分利用各设备工具、材料、仪器和能源等 （3） 确定成本观念和制度，精打细算

（4） 充分发挥时间的利用价值，科学安排时间

（5） 广泛收集，认真分析加工、系统整理和存贮有关信息

B、 使文件工作构成要素的流程有序、有效、顺畅、快捷，相互间取得最佳配合

（1） 根据工作目的的需要，以建立各种规范的形式，确定流程中各种要素应处在最佳状态以

及各要素相互之间的最佳配合关系

（2） 通过控制文件数量、质量及运转传递过程的方式，不断调整各要素的实际状态，使其目

标保持一致

（3） 割据工作目标需要，统一协调流程中各要素以及要素内部各方面的关系，有效解决有关

矛盾和问题

（三）机关档案工作与信息工作管理 1、 机关档案管理工作

（1）档案是国家机构和社会组织及个人在社会活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录，它能够印证历史事实，对人们的社会活动提供有价值的借鉴与参考

（2）档案工作管理就是对正式的，与机关相关的档案进行搜集、整理、分类、归档、查询等工作的管理。通常机关为档案配备有专门的管理人员或兼职人员，并制定相应的管理古规章制度，也称为机关档案管理制度

（3）现行机关管理档案制度是“统一领导，分级管理”的特征

A、 从中央到地方都设立了相应的档案行政管理部门（档案局）统一领导，分级管理档案工作

B、 全国各级各类机关工作均受各级档案行政管理部门的统一指导、监督 C、 在统一领导、统一制度的前提下，对具体的档案工作管理、分类、分专业进行，实行条块结合，形成国家—地方—专业系统

D、 集体和个人所有对国家和社会具体保存价值的或应当保密的档案，由其所有者保管

2、机关信息工作管理

（1） 机关信息工作主要包括信息的收集、传递、反馈、信息网络、信息加工（含信息的甄选、整

30

理、编写等）和信息储存等

（2） 机关信息管理是指行政管理机构进行调查研究、情况收集与反映、简报编写、资料统计、电

信业务、新闻发布、信息网络与设备的管理过程 （3） 机关信息工作的任务就是满足管理决策活动的信息需求，为其提供高效、优质的信息支持 （4） 对机关信息工作管理的主要内容有

A、 确立组织保障、建立信息工作机构 B、 制定信息工作标准和计划，并组织和监督实施 C、 规划信息网络，并组织和监督其运行

D、 对数据库、信息库的建设进行规划，确立其构成规则、运行和使用规则，最大限度地实现信息资源的共享 E、 进行检查评比、督导其建立健全制度标准，总结推广经验的等方式，指导下级机关的信息工

作

（四）保密工作管理

1、 机关保密工作管理是对政府内部的各种密级的文件、资料进行的管理

2、 机关行政保密范围一般包括文电保密、会议保密、印信保密、通信保密、各类情况保密、高层领导活动保密等内容

3、 保密工作的主要措施有

(1) 建立和健全保密制度，加强对机密文件、图纸、资料、照片、档案、信函的管理工作，以确保机

密是安全 (2) 坚持原则，保证知密不失密

（五）信访工作管理

1、 信访工作是指行政管理机构的信访部门对群众的来信、来访进行受理、处理和查办管理过程

2、 信访法工作是以放大和充分发挥信访工作的功效为目的，对构成信访工作的因素及其流程所做的规划、

组织、协调、控制等活动 3、 信访工作的主要内容是

（1） 在体制方面，确定信访工作领导体制，建立信访工作机构，在信访工作中实施科学分工，建

设信访干部队伍，建立和完善信访工作制度、规划信访工作程序

（2） 在监督控制方面，明确对信访工作的监督控制责任；及时收集信访工作信息，以指导查办、

催办、统计、总结、奖惩等方式对信访工作的质量与效率实施有效的监督与控制

（3） 在协调方面，协调信访工作所涉及的多方面利益关系；调整计划目标、调整政策，调整内部

关系、外部关系，调整工作节奏等

第三节 社会公共管理事务

一、经济行政管理

经济行政管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益、遵循客观经济规律要求，为实现预期的经济发展目标，运用经济的、法律的、行政的手段和措施，对社会经济生活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制过程

（一）宏观经济行政管理

1、 经济运行按其主体和层次的不同可以分为微观经济与宏观经济

微观经济是指单个经济单位如个别企业和消费者的经济行为及其相应的经济变量

宏观经济是指一贯和国家社会范围内的经济关系或整个国民经济活动以及相应经济变量

2、 宏观经济行政管理，是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循客观经济规律要求，为

实现预期的发展目标，运用经济的、法律的、行政的手段和措施，对国民经济的总体运行和相应的经济变量变化进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。简言之就是政府对整个国民经济进行的全局性的和综合性的管理

3、 在宏观经济行政管理活动中，主要解决的是宏观经济中的一个主要矛盾，即经济总量平衡与不平衡的

31

矛盾

4、 基本目标是通过保持宏观经济的基本平衡，即保持社会总供给与社会总需求的基本平衡，保持生产结

构与需求结构相适应，并努力作到价值平衡与实物平衡相统一，以促进国民经济持续、快速、有序、健康的发展

5、 宏观经济调控大致包括内容

（1） 总量调控 （2） 结构调控 （3） 规范性调控

6、 宏观经济行政管理事务主要有三个方面

（1） 制定相应的宏观经济调控或法规

（2） 执行国家权力机关制定的有关宏观经济调控的法律和相关协议，促使宏观经济调控目标的实现

（3） 在必要的时候直接通过行政干预，来达到对经济进行宏观调控的目的

（二）工商行政管理

1、 工商行政管理，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家通过特设的行政管理机构，对市场主体及其市场经济活动，依法进行的管理与监督 2、 工商行政管理事务主要包括的方面

（1） 主管工商企业和从事生产经营活动的事业单位和科技经营团体的登记注册 （2） 统一管理城乡集市贸易，依法查处集市贸易中的违章违法行为

（3） 监督检查经济合同的订立和履行，调解与仲裁经济合同、企业承包经营合同 （4） 办理城乡个体工商户和个人合伙经营者的登记注册 （5） 办理私营企业的登记注册

（6） 办理中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业和外国企业常驻代表机构 （7） 负责国内商标和外国商标的统一注册和管理

（8） 管理经济广告、社会广告和文化广告，查处广告经营和广告宣传中的违法违章行为 （9） 检查、处理经济违法违章行为

（10） 研究工商行政管理的方针政策，拟订有关法规、规章制度

（三）国有资产行政管理

1、 国有资产是指根据有关法律规定，由国家拥有的资产

2、 国有资产行政管理就是政府相关机构对国家所拥有的资产进行投资、运营、增值等一系列宏观管理活

动

3、 国有资产行政管理的目标是实现资产收益最大化与满足社会公共利益两大目标的协调 4、 国有资产主要是通过以下途径形成的

（1） 由法律认定形成的国有资产

（2） 由资本金及其收益形成的国有资产 （3） 由拨入资金形成的国有资产 （4） 由馈赠形成的国有资产 5、 国有资产主要三种形态

（1） 固定资产

（2） 流动资产 （3） 无形资产

6、 国有资产主要以上两种组织形式存在

（1）企业性国有资产：存在于企业单位中的国有企业

A、 营利性企业中的国有资产，以利润最大化为目标的企业 B、 非营利性企业中的国有资产：不以追求利润最大化为目的的企业

32

（2）非企业性国有资产：存在与企业之外的国有资产

分为环境与资源性资产、事业单位中的国有资产、履行国家基本职能的政府部门中的国有资产 7、我国政府国有资产行政管理事务主要包括

（1） 防止国有资产的流失

（2） 实现国有资产的有效运营 （3） 资源、环境和城乡建设等事务

二、政治行政管理

政治行政管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循政治发展的规律，为是预期的政治发展目标，对社会政治生活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程 （一）国防行政管理

1、 国防行政管理又称国防军事行政观看里，是指国家军事行政机关为了保全国家的领土完整和国家主权

以及人民生命、财产安全，保障社会稳定，秩序的环境，通过计划、组织、协调、控制等环节，对国

家军事力量、军事机构、全体民众等进行管理的活动 2、 国防行政管理的主要包括：P183 （二）司法行政管理

1、 司法行政管理是以辅助国家司法权的行使为目的的行政管理活动，是国家行政管理活动的重要组成部

分，包括国家行政机关对于有关培训干部，宣传法制、领导律师、公证、人民调解等司法行政事务之实施的国家管理活动

2、 我国司法行政管理职能是国务院领导的司法部以及地方各级司法局（厅），起任务职责是：P184

（三）公安行政管理

1、 公安行政管理， 又称为公共安全行政管理，是指国家公安机关为了维护统治阶级所需要的社会治安秩

序，保障公共安全和社会生活正常进行，通过计划、组织、指挥、协调、控制等环节，对影响社会安全和治安秩序的各种因素进行防患和消除的行政管理活动

2、 公共行政管理事务的内容

（1） 打击违法犯罪活动，对犯罪分子和犯罪行为进行惩处，维护社会秩序和国家安全，保护人民

的生命和财政安全

（2） 提供社会服务

（四）外事行政管理

外事行政管理是指政府为了正确处理与本国与其他国家的关系，积极参与国家重大活动和维护世界和平，通过制定和执行外事政策、处理对外事务以实现政府的外交职能的一项政治性事务管理活动 1、 国务院的外事行政管理从国务院这一层级来看，外事行政管理的内容主要:是P185四点 2、 外交部的外事行政管理从外交部这一层级来看，外事行政管理进一步完善使节制度P185五点

三、文化行政管理

1、 狭义的文化事业仅仅指与人们的文化娱乐生活有关的行业

2、 广义的文化事业除包括了狭义文化事业的内容外，还包含了教育、科学、体育和卫生等与人们精神活动、娱乐活动及身心健康有关的行业

3、 文化行政管理，就是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循文化发展的规律，为实现预期的文化发展目标，对社会文化事业进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程

4、 文化行政管理包含了教育行政管理、科技行政管理以及狭义上的文化行政管理、体育行政管理与卫生

管理

（一）教育行政管理

1、分类：以教育层次为标准可划分为初等教育、中等教育和高等教育

33

以教育性质为标准又可划分为公立教育与私立教育

2、教育行政管理是以整个教育系统为管理对象，以法令、法规为根本依据，对整个教育系统和各类学校组织进行计划、组织、指导和控制等管理活动，从而实现国家培养人才的目标 3、当前我国政府教育行政管理事务主要包括以下几个方面的内容

（1） 制定教育规划

（2） 健全教育法律和政策体系

（3） 对教育机构和教育过程实行有效的管理 （4） 合理调配教育资源

（二）科学技术行政管理

1、 科学技术是指为了满足全人类生存和发展的需要，提高社会生产力，改善人类生活质量，在长期的劳动实践中所积累下来的各种人类智慧的结晶，以及从事科技研究的一系列活动 2、 科学技术行政管理

（1） 狭义的科技管理又叫科研管理，是指科研院所，高等院校、企业等对自身的科学研究或技术开发活动的管理，可看成是微观层次的科技管理

（2） 广义的科技管理是由政府部门或其职能部门，对辖区范围内的科学技术活动所实行的宏观管理

3、 科学技术行政管理的具体内容主要包括

（1） 科技政策管理

（2） 科技规划与计划管理 （3） 科技经费与科研项目管理 （4） 科研成果管理 （5） 科技人才管理 （6） 科技信息管理

（三）文化与体育行政管理

1、 文化指狭义的文化即文化事业。文化事业是人类价值观念在社会实践过程中的对象化，是人类创造的

文化机制以某种形式在传播中的实现过程，而这种实现过程包括外在的文化产品的创新和人自身心智的塑造 2、 文化事业可以分为公益性文化事业和营利性文化事业

（1） 公益性文化事业以满足大众需求为基础，旨在提高全社会的精神文明水平的大众文化活动 （2） 营利性文化事业主要是指文化市场当中的各种文化制品，是满足个人或部分个人的需求而产

生的，以商业营利为主要目的的文化活动

3、体育事业，是以运动为基本手段，结合卫生措施，锻炼人们的身体，促进健康，增强体质的一切活动。

（1） 大众体育是指有目的性的、经常性的群众健身活动，旨在提高全民的身体素质和健康水平

（2） 竞技体育则是以一定体育精神或目标而展开的身体具有竞争性的专业体育活动

4、文化与体育事业行政管理是指对文学创作、文化生产、体育运动及其服务和经营各环节的管理以及文化与体育市场的管理活动

5、政府文化与体育事业行政管理事务主要包括内容

（1） 制定文化与体育事业发展战略

（2） 进行各项文化和体育事业的基础建设工作 （3） 实施文化与体育市场管理

（四）卫生行政管理

1、 卫生事业是通过预防和治疗疾病，改善公共卫生环境和条件，促进公众健康水平的活动 2、 现代卫生事业可以划分为

（1） 以满足社会共同需要为出发点的卫生活动

34

（2） 以满足个人及家庭需要为主的卫生活动

3、 卫生行政管理是以卫生事业为对象，以行政管理、监督执法、宣传教育和技术服务为手段，通过宏观

调控协调社会力量，改善社会卫生条件，提高全民健康水平的社会实践活动 4、 政府卫生事业行政管理事务主要包括

（1） 卫生法制与监督管理

（2） （3） （4） （5）

妇幼保健管理 医政管理 疾病管理 药品管理

四、社会行政管理

社会行政管理是指政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循社会发展的规律，为实现预期的社会发展，对社会生活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程 （一）人口行政管理

1、 人口行政管理是指政府有关控制人口数量，提高人口质量，促进人口的合理流动，以有利于人口因素

适应社会经济发展的需要，保障人民享有更高的生活质量的一系列政策和管理措施的总和 2、 人口行政管理包括

（1） 户籍管理

（2） 居民身份证管理 （3） 计划生育行政管理

A、 开展经常性的宣传工作

B、 根据人口规划，正确制定人口生育控制指标 C、 做好计划生育的预防和保健工作

（4） 流动人口行政管理

（1） 加强城市流动人口的暂住登记和发证工作，准确了解流动人口情况 （2） 依靠社会力量，加强对流动人口的治安管理

（3） 根据流动人口的务工情况，制定相应的社会保障制度

（二）民政行政管理

1、 民政行政管理是以服务便民为准则，为公民提供非商品性服务，以解决公民的各种困难，谋求福利的管理过程

2、 当前我国国民民政管理事务的重要内容是

（1） 建立配套机制，积极引导我国基层民主组织的建立与完善 （2） 建立健全我国城市社会福利制度

（3） 整合社会资源，使社会救助与救灾工作顺利开展 （4） 以创新为重点，建立现代优抚安置制度

（5） 以服务为中心，优化民政工作体系，完善民政职能

（三）社会保障行政管理

1、社会保障行政管理是国家和社会通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于年老、疾病、伤残、死亡、失业以及其他灾难发生而使射干农村出现困难的社会成员，给予物质上的帮助，以保证其基本生活需要的一系列组织的措施、制度的总称

2、社保障行政管理是由一定的政府机构组织和实施有关社会保障方面的社会政策的管理活动的总称 3、社会保障行政管理的内容主要包括以下内容 （1） 制定社会保障法律与法规 （2） 社会保障资金的管理

A、 有关筹集社会保障资金的管理

35

B、 有关支付社会保障资金的管理

C、 有关社会保障基金的管理

（3）社会保障对象的管理

第七章 行政管理行为

第一节 行政管理行为的含义与基本类型

一、行政管理行为的含义

1、泰勒的古典管理理论：认为人是为了谋生而劳动的“经济人”

2、行为科学：就是研究人的行为，特别研究管理者如何影响被管理者的行为，以调动他们的工作积极性进而提高工作效率的科学

西蒙 20世纪40年代《行政行为》

3、管理行为：就是指管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管理者目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。 管理行为的特点：

（1） 管理行为是管理者作用于被管理者的行为

（2） 管理行为是管理者调动被管理者积极性的行为

（3） 管理行为的性主体是管理者，它强调管理者行为与被管理者行为的相互作用

4、行政管理行为：就是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实现行政管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等行政活动的总和。 行政管理行为的特点：

（1） 行政管理行为是行政管理者作用于被管理者的行为

（2） 行政管理行为是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为

（3） 行政管理行为的主体是行政管理者，但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参与 5、行政管理行为与行政法学中的行政行为的区别

行政管理行为：从行为科学的理论出发所阐述的一个管理学的概念，是管理过程中的一种行为 行政法学：从法学角度出发所阐述的一个法学概念，是立法或执法的一种行为 二、行政管理行为的基本类型

1、 从行政层级的角度分 中央政府行政管理行为 地方政府行政管理行为 2、 从行政过程的角度分 行政决策行为

行政监督行为 行政指挥行为 行政执行行为 行政协调行为 行政组织行为 3、 从行政管理者和被管理者关系角度分 行政领导行为 行政沟通行为

4、 行为科学中的管理行为学又称为管理心理学或组织行为学，可以分为：

（1）个体行为：是指个体所进行的一切外在形式的活动。即社会中单独活动的个人，是单个有机体所固有的自然属性和社会属性的总称

（2）群体行为：是指由两个以上具有共同目行为目标的个体按一定的方式组成的人权结合体为实现共同目标而进行的一系列的相互影响、相互作用或一致行动的一系列活动的总和 A、 群体成员具有共同的需要和目标 B、 群体成员具有共同的规范和行为模式 C、 群体成员具有共同的归属感 D、 群体成员要相互作用

5、 群体行为中最基本的行为是：组织行为、领导行为和沟通行为

（1） 群体行为所要实现的目标是群体成员共同的目标

36

（2） 在群体行为中要实现群体成员的行动一致，就必须要有人进行指挥、协调的工作，即要有领导行为

（3） 由于群体行为不是一个人的单独行为，而是多个人为了一个共同目标而进行的行为，因此离

不开有效的沟通

第二节 行政组织行为

一、行政组织行为的含义与特点

（一）行政组织的含义

1、组织专指由人组成的群体和集合体，专指为了达到共同目的，人们依据自身医院结成的完整有机体 2、行政组织的组成要素

（1）行政职位：最基本的构成要素，包括职务、职责和职权等符合因素

（2）行政人员：最活跃的因素，具有主观能动性，其素质及积极性的发挥直接印象行政组织的效率和效益

（3）行政体制：政府内部领导关系和组织机构的方式，是政府内部各单位各部门乃至各个要素之间的组合方式，这一要素决定了行政组织的运作形式

（4）精神要素：指的是行政组织及其成员在行使行政权力的过程中所体现出的合作意识、团体意识以及干劲、热情，是构成行政组织的主观因素

3、行政组织的分类，根据研究角度和方法不同分：

A、静态行政组织：是指为了有效对社会进行管理行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系，也就是通常所说的政府行政机关，在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府 B、动态的行政组织行为：是指政府为管理社会公共事务、行使国家行政权力而进行的组织活动和运行过程，包括政府组织的设计和维护、行政运行过程中 冲突及其解决，以及对行政组织进行的改革 （二）行政组织的特点

1、 政治性 2、 法制性 3、 持续性

4、 系统相关性

二、行政组织的设计

所谓行政组织的设计，就是国家权力或政府对行政组织结构及其运行体制进行规划和确立的过程 本质是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程，是把任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的过程

（一）行政组织设计的影响因素：三要素 1、 行政组织的目标、职能与环境

（1）目标是行政组织生存的依据，也是行政组织的合法性基础

（2）行政组织的职能由组织目标来决定，而组织的职位、职权、责任、结构等基本因素则由职能等因素来决定

（3）判断组织的生存状态如何，一个重要因素是看行政组织的结构能否与自制环境相互适应 2、 行政组织的技术特征

（1）包括行政组织的结构、规模、权力配置，运行机制等 （2）组织结构涉及到行政组织的构成要素及其组合方式

规模涉及到行政组织的人员多寡、机构大小及数量等

权力配置涉及到包括行政组织成员的行为规范在内的各要素以及实现行政组织整体功能的各种方式 3、 行政组织目标、职能与环境和行政组织的技术特征的匹配性

（1）某种组织机构适合于具有某种行政职能的组织，而另一种行政组织机构更适合于具有另一种行政职能的组织

（2）某些技术特征有利于特定的行政组织目标的实现，某些技术特征可能不利于特定的行政目标的实现

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（3）某一个技术特征可能有利于不同的职能，而某一职能也可以适合于不同的技术特征

（4）某一技术特征可能更有利于组织与环境的相互适应，某些技术特征可能回增加组织与环境的冲突，不利于组织的生存

（二）建立合理的行政组织结构

1、 行政组织的结构是指行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式

2、 行政组织的结构分类 （1）行政组织的纵向结构

A、 行政组织的纵向结构又称为直线结构：是指行政组织的纵向权责关系，是行政组织内部各层级之

间的纵向等级关系

B、 纵向结构内上下层次之间构成领导和被领导的垂直关系 C、 特点：单一垂直领导，结构简单，权责关系明确

（2）行政组织的横向结构

A、 行政组织的横向结构又称为只能结构：是指行政组织的横向分工，是行政组织内在水平方向

按照职能不同进行分工之后而形成的组织结构

B、 横向结构反映的是同级行政组织之间以及各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系 C、 由于行政工作的日益复杂、行政组织的日趋庞大所造成的

（3）行政组织的直线—职能结构

A、 直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式 B、 直线—智能结构是两个系统交织在一起的结构 一个是按命令统一原则组织的指挥系统，即直线系统 一个是按专业分工原则组织的管理系统，即职能系统

C、优点：保证了每一层级内部既能统一指挥，又能使指挥系统和职能系统相互配合、相互协调，在纵向和横向两个方面同时发挥行政组织的整体效能

3、 建立合理的行政组织结构时，应注意正确处理好管理层次与管理幅度的关系 管理层次是指纵向结构的等级层次，即行政组织中设置多少层级的组织机构

管理幅度是指一级行政组织或一个行政领导者所直接控制和指挥的下级单位或人员的数目 在条件不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比关系 4、 我国行政组织的结构体系就是直线—职能结构 国务院（中央人民政府） 部、委、署 省（自治区，直辖市） 厅、局、委等 市（州）、县、乡（镇） 局、委、所 （三）建立科学的行政组织体制

1、行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式 2、行政组织体制的分类 分类依据 行政决策和担负行政责任的行政权利在上级与下级之间同一层次上的各个行政组织所受人数分 分配的不同分 首长制（又委员会制（又称集权制 分权制 称独任制、合议制） 一长制） 行政组织行政组织决策的法定最和管理权力由定义 行政组织的一切事务的上级指挥和控制的数目分 完整制（又称集分离制（又称独约制或一元统属制） 行政组织中同一层的各行的下级机关政组织或统一在其管辖范行政自主的各围内有较大机构只受统一的自主权，处上级组织或统理，不必事事38

名称 立制或多元统属制） 统一层次的各行政组织或统一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、高决策权若干人组成的决定权利集和管理权委员会共同行中于上级，下由行政首使，按少数服从级处于被动长一人行多数或协调一

受控地位，凡一行政首长的使并负责致的原则集体的组织体决定、共同负责制 般实行一人一票制 行政组织决策能够集思事都依据上级指示办理请示上级，上统一、指挥、控级对下级在制与监督的组权限范围内织体制 的事不加过多的干涉的组织体制 控制与监督的组织体制 的自主体制，一的组织体制 有利于保证有利于发挥指挥统一，权力有利于各组织权利集中，广益、，考虑问政令统一，统责任明确，题比较周全，能筹全局，指挥决策与行够容纳各方面有力，有利于动迅速，指的意见，反映歌提高组织的挥灵敏有方面利益和要应变能力，便力，避免互求，可以防止个于命令的贯相推诿，减人专断 彻和执行 少不必要的摩擦和损耗，易于保密 行政首长权责不明，易互经验、精是集体负责而力、智慧有实际上是无人限，决策问负责，行动迟缺乏生机与上级领导产下级组织的集中，步调一致 间相互牵制，易主观能动性，于发挥下级的便于夏季因时制宜行政，使行政组织的应变能力增强，采取行动、解决问题比较快 主观性和积极性 优点 容易破坏政上级机关或首令统一，导致长容易专权，容主观能动性和创造性 指挥失灵、控易压抑夏季的容易造成政出多门、各自为政、责任不明、推诿扯皮等弊病，增加了机构之间的合作 一人知识、相扯皮，名义上活力，容易使缺点 生独裁作风，制不力等 降低下属的题可能欠缓，意见难以统工作参与度，妥当，也容一，容易导致反挫伤下属的易造成独映迟钝，行政效积极性，下级断专行 率不高 缺乏自主权和应变能力

三、行政组织中的冲突及其解决途径

行政组织的冲突是指人们用来描述发生在行政组织内部的成员之间、成员个人与行政组织自豪件、行政组织中不同群体之间的由于目标不同、对事实的解释存在分歧、在行为期望方面的不一致以及利益方面的不一致等而造成的彼此抵触、争执和攻击的组织行为。 （一）行政组织冲突的类型

1、 根据冲突主体的不同对组织冲突进行分类

（1）组织中个人之间的冲突：最常见，主要是由个人的价值系统和个性特征所引起的

（2）组织中个人与团体之间的冲突：主要是由个人目标与组织目标不一致、组织对待个人的态度不公正、对个人的价值不认可、个人对组织的行为不理解、对领导风格不适应等因素所造成的

（3）组织中团体之间的冲突：包括组织中不同层级之间的冲突；不同职能间的冲突；指挥系统与参谋系统间的冲突

产生组织冲突的动因主要包括：

A、 组织团体之间为了各自争取更多的组织资源而产生的资源性的冲突 B、 由于本位主义而导致的各种利益冲突和目标冲突 C、 团体间认识上的差异而导致的意见冲突

D、 由于各团体间的权责边界模糊不清引发的职能冲突 E、 不良的团体作风和行为引起的团体冲突等 （4）正式组织与非正式组织之间的冲突

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正式组织是指根据一定的法律依据或组织程序建立的组织，它在法律上具有合法性，而且具有比较严密的组织结构

非正式组织是指自发形成的而不是按正式合法程序建立的组织

2、 根据组织冲突功能分类

（1）功能正常的冲突：是指那些支持行政组织的目标并能够提高行政组织的工作绩效的冲突

（2）功能失调的冲突：是指那些对于行政组织绩效的实现有阻碍作用的冲突，这种冲突属于破坏性的，最终导致行政组织绩效降低

3、 判断冲突是功能正常还是功能失调的标准是：这种冲突在对某个具体行政组织绩效的影响，如果促进

了组织目标的实现，它就是正常的，反之则是不正常的 （二）解决行政组织冲突的主要方式

1、 谈判：不经过第三者的介入，两个或两个以上的决策代表解决彼此存在或未来预见冲突的协商沟通过程。适用于同级行政部门或行政人员之间产生分歧

2、 调处：是在冲突当事人自愿参与前提下，调处人帮助有争议双方去解决彼此之间的分歧的过程 调处一般由争议双方的行政领导或上级部门来主持，保证调处的权威；或者是由无利益关系的第三者或第三部门进行，保证调处的公正性

3、 服从权威：是指服从行政领导的安排或上级行政组织做出的决议。解决上下级行政组织冲突的常见方式

以尊重上下级双方各自的利益诉求、观念想法为基础，加强对冲突的诊断和分析，多采用劝说、谈判、目标整合、第三调解等“软”性解决方式，有针对性地对冲突进行处理

四、行政组织的变革趋势 （一）行政结构的变革趋势 1、在横向结构上分析：

A、 职能部门之间的地位由不平衡走向平衡 B、 随着政府职能的调整，相应部门有减有增

2、在纵向层级上分析：

A、 行政组织结构有从尖塔型结构向扁平型结构发展的趋势 B、 行政组织结构扁平化：就是通过减少行政管理层次，建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构 3、行政组织团对话也是近来行政组织发展的一种重要趋势 （二）行政组织权利分配关系的变革趋势

1、 在行政组织体制内部，既出现了横向分权趋势，又出现了纵向分权趋势

横向分权主要是指行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变

中央政府向地方政府放权，上级政府向下级政府放权，也是行政权力关系变革的一种趋势 2、 行政组织部分权力向社会组织转移

第三节 行政领导行为

一、行政领导行为的含义与特点 （一）行政领导的含义

1、 领导就是指领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实

现组织目标的行为过程 2、 领导的构成要素 （1）领导者

A、 领导者：是指具有特定领导职位、行使领导职权并承担领导职责的个人或群体，是领导活动的主

体 B、 职位：是指领导者在一个特定的组织中的工作岗位 C、 职权：是指由职位所产生的法定权力

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D、 职责：是由职位所产生的法定责任

（2）被领导者：是指被领导者所指挥、引导的个人或组织

（3）客观环境：是指领导者和被领导者共同作用的客体，包括一切机构和行业及其他社会环境

（二）行政领导的特点

行政领导行为就是指行政领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实现行政组织目标的行为过程

1、 统一性：我国宪法和法律都明确规定从全国到地方实行统一领导、统一政令

2、 权威性：来自于行政领导行为的合法性，法律规章所配置的权力是行政领导合法性的来源，领导者的

个人魅力也是领导者权威的一个重要来源 3、 服务性：行政领导行为从本质上说就是一种以公共利益为价值取向的公共活动 4、 综合性：要以经济、政治、文化等各方面的理论知识作为基础

二、行政领导方式

行政领导方式是指行政领导在其或过程中遵循的比较稳定的领导模式 （一）按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分 1、 专断式行政领导方式

A、 专断式行政领导方式是把行政决策权、决定权集中于领导者一人手中的领导方式 B、 容易造成被领导者失去工作积极性和热情，主动性不高 C、 对于领导者来说容易造成官僚主义 2、 民主式行政领导方式

A、 民主式行政领导方式是指行政领导和被领导者 以及群众互相沟通，共同参与决策的一种领导方式 B、 特点是上下级关系密切，多方相关主体参与到决策中，具有民主性和开放性

C、 我国的行政领导方式是一种民主集中制的领导方式

D、 民主制是指行政领导者在领导决策过程中要充分听取人民群众的意见，在所有领导活动中要对人民负责，接受人民群众和其下属的监督 E、 集中制是指在民主的基础上实行少数服从多数、个人服从组织、局部服从整体的制度，这是行动

一致、建立正常秩序的基本保证

3、 放任式行政领导方式

A、 行政领导者将很大部分的行政决策权利下放给下级行政机构或行政人员，让其重复享有行政管理权限的一种行政领导方式 B、 缺乏严格管理，遇到问题容易出现上下级之间责任不明确，互相推诿的情况，不利于工作的任务

的完成

（二）根据行政领导工作中心的不同来划分

1、 重人式行政领导方式：以人为中心，行政领导者额在工作过程中比较民主、宽容，平易近人，体贴关

心下属，领导者强调建立领导者与部属之间的互相尊重、互相信任的关系，倾听下级意见和关心下级 2、 重事式行政领导方式：以任务为中心，领导者对任务的关系胜于对下属的关心，把任务的完成放在工

作的首位，以完成工作任务为目的，只注意工作是否有效地完成，只重视组织设计、职权关系、工作

效率，而忽视部属本身的问题，对部属严密监督控制，以任务完成情况作为评价下属的标准 3、 人事并重式行政领导方式：是一种中间型领导方式，他们对人的关心度和对工作的关心度保持中间状

态，既关心工作，又关心人，领导者通过协调和综合各种活动，促进工作的发展，他们会鼓舞士气，

使大家和谐相处，发扬集体精神

三、行政领导艺术

行政领导艺术是行政领导在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、方法而形成的技能和技艺 （一）授权艺术

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授权是指由行政领导者授予直接被领导者一定的权力，使其在领导的指导监督下，享有在本职范围内的处理事务的自主权 1、 授权原则

（1）权责统一原则：必须逐级明确授权，从上而下形成一个权责分明的权责系统

（2）视能授权原则：要求权力与能力相适应，要根据事项的性质、特点和难易程度来选择能力适合的下属，力求授权对象与拟授之权对应，即能力相当，职能相近

（3）信任与监督相统一原则：要求行政领导者在对下属授权时必须对下属给予充分的信任，以发挥其工作的积极性和创造性；但同时这种信任是有条件的，必须对其加以严格监督，防止其滥用权力

（4）单一隶属原则：要求一个人在一件事情上只能对一个上级负责，上级授予下级的权力是确定的 2、 授权的方式

（1）充分授权：是指行政领导在进行授权时，允许下属决定行动方案并自行创造所需条件，给予其充分的自主权，以有利于充分调动下属的积极性、主动性和创造性

（2）不充分授权：这是一种相对保守的授权方式，由下级提出解决外问题的方案并对领导者进行汇报，上级同意之后才能开始执行，而且在执行过程中，下级必须保持与上级的紧密联系 ，随时让其了解情况知道结果。

（3）弹性授权：是指动态授权，在执行一项任务的不同阶段，采取不同的授权方式。

（4）制约授权：是指把某项任务的职权分别授予两个或多个子系统，是系统之间产生相互制约的作用，避免出现疏漏的授权方法。 （二）用人艺术 1、 知人善任 伯乐识马的弊端：

A、 作为个人的伯乐，其知识、经验以及他所了解的人数总是有限的，错误人才和漏识人才难以避免 B、 一个完全没有私心的伯乐，在理论上是无法证明 2、 任人唯贤 3、 用人所长

领导者要做到扬长避短，适才适用 （1）要有爱才之心，识才之智 （2）要有求才之渴，用才之艺 （3）要有容才之量，护才之魄 4、 敢用新秀

（1）要打破论资排辈的陈旧观念，树立不拘一格选用人才的新思想

（2）要克服四平八稳，怕担责任的用人观，树立爱惜人才，引荐人才的新思想

（3）要破除神秘化、封闭式的思想观念和选人方式，要注意发现那些埋头苦干、任劳任怨、政绩土粗豪而不事张扬的新人，并大胆地启用这些新人

（三）处事艺术

1、部门的最高行政领导应该只抓重中之重、急中之急，按照“例外原则”办事 2、行政领导处事时还应该当机立断，不得犹犹豫豫 （四）用时艺术

1、 行政领导要运筹好自己的时间

（1）要有计划地安排时间，使工作有佳话，时间有安排，做驾驭时间的主人 （2）要有重点地利用时间

（3）要有意识地保护自己的时间

2、 行政领导不要浪费他人的宝贵时间

（1）行政领导者应减少夏季的等待时间，及时布置工作，按照上级意图，对下级提出具体要求，让下级迅速地贯彻落实

（2）要减少研究时间，审批下级请示性文件要实行“时效制”，及时地给予批复和回答，避免以“研究”为由来耽误下级的时间

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（3）要减少会议时间，提高会议效率

（4）要减少闲散时间，化整为零，优化劳动组合，精简机构，实行满负荷工作制，最大限度减少下级的闲散时间

第四节 行政沟通行为

一、行政沟通行为的含义与特点 （一）行政沟通行为的含义

1、 行政沟通行为是政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统与其他社会系统之间，凭借

一定的媒介，交流传递政策信息、思想观点，以达到相互理解、协同合作，最终实现政府管理目标的一种管理活动和过程

2、 行政沟通的手段包括：语言、文字、图表及其他可利用的传播媒介

3、 沟通的内容是个人的思想、情感，也可以是组织的决定、各种情况通报及其他信息等 4、 行政沟通的目的是为了达到相互理解、协同合作，以共同实现行政管理目标 （二）行政沟通行为的特点 1、 交互性 2、 媒介性

3、 目的性

二、行政沟通的种类与基本形态 1、 按照行政组织的系统来划分

（1）正式沟通：是指依照行政组织的层级设置或组织的权力路线，在明文规定的正式渠道里进行的信息传递与交流

（2）非正式沟通：是指不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通，是一种不为官方正式承认的信息传递活动

A、 具有补充正式沟通不足的作用的非正式沟通。如：谈心、私下交流

B、 对正式沟通和组织有一定的副作用的非正式沟通。如：传言、小道消息或谣言 2、 按照沟通方向来划分

（1）上行沟通：也称为向上沟通，是指在行政组织中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序 （2）下行沟通：也称为向下沟通，是指在行政组织中，行政领导向下级传达组织目标、方针、规章、程序、同志等的过程，这是组织中最常见的沟通方式

（3）平行沟通，即行政组织内部同级之间或者不相隶属的各单位之间的横向沟通程序 3、按照信息是否进行反馈划分

（1）单向沟通：是指发信者向接受者发出信息，发信者与接受者的方向和地位不变，双方不存在任何反馈的沟通过程

优点：沟通快捷，发送信息的乙方不会受到另一方的批评或挑战，可以维护行政领导的尊严

缺点：沟通意见可能不一致，接受者对接受信息不能提自己的意见想法，只能一味执行，因此带来挫折和抗拒心理

（2）双向沟通：是指发信者和接受者的方向和地位不断互换，双方进行信息交流，得到信息反馈的沟通过程

优点：对沟通意见可以获得比较正确的了解，接受者对接受信息有辨别施肥的机会，增进接受者的参与感，建立双方互相了解的感情

缺点：发送信息者容易受到批评和指责，使沟通受到干扰，从而影响沟通速度和行政领导的权威

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（二） 行政沟通的基本形态 沟通形态 解决问题的速度 正确性 集体作业的组织化 领导的产生 士气 慢 低 环式 较快 高 链式 快 高 轮式 快 高 Y式 全通道式 较慢 很高 不易产生慢慢产生组织迅速产生组组织化 化其组织相当织化其组织稳定 相当稳定 不发生 高 比较显著 低 非常显著 非常低 迅速产生组不易产生组织化其组织织化 相当稳定 非常显著 较低 不显著 高

三、行政沟通的方式与过程

（一）行政沟通的方式：沟通是信息在两个或两个以上的个人或组织中传递交换的过程

1、 口头沟通

（1）口头沟通是指以语言、声音为媒介进行的沟通方式，包括面谈、会议演讲、广播以及电话联络等 （2）优点：可以使信息接受者感到信息的真实，当面获知对方的反应，同时可以借助手势、语调或面部表情来增强沟通的效果

（3）缺点：A、容易滋生谣言或者误传

B、在沟通时夹杂个人感情和态度从而影响信息的客观性 C、如果不及时记录，则无法保存下来，难以确定法律责任 D、不如其他沟通方式正式、规范 2、 文字沟通

（1）文字沟通是指同人的视觉来达到沟通目的，以文字、图片或各种符号为媒介的沟通方式。包括对内和对外两种

对内文字沟通：表现为备忘录、训令、同志、公报、刊物、工作手册、工作说明书、专题报告、工作建议书、调查问卷等

对外文字沟通：广告、公告、新闻发布、新闻、年鉴等

（2）优点：沟通正式，不容易产生误差、误传，可以长期保存；法律关系明确，防止推诿扯皮

（3）缺点：受信息接受者教育水平的影响，对文字的理解程度直接影响沟通效果，不如口头沟通来得直接、形象；文字可能产生歧义，从而影响沟通效果 3、 非语言沟通

（1）非语言沟通是指以声、光信号和体态等为媒介的沟通，包括旗语、服饰、标志、手势、肢体语言、语调等进行的沟通

（2）优点：信息意义十分明确，内涵丰富，含义十分灵活

（3）缺点：传送距离有限，界限模糊，只能意会，不能言传，容易产生歧义 4、 电子沟通

（1）电子沟通是指以传真、闭路电视、计算机网络为媒介进行的沟通

（2）优点：沟通方式传递快速，信息容量大，可以远程对多人同时进行，廉价高效

（3）缺点：单向传递，缺乏面对面交流的亲切感

（二）行政沟通的过程：就是信息发出者将信息传递给接受者的过程，不仅是一种逻辑的传递，还是一种理性与感性的混合交流过程 1、 信息发送者意愿的形成 2、 发送者选择信息传递的媒介

3、 发送者将信息便宜成接受者可以理解的符号 4、 确定发送信息的时间、途径和方式

5、 接受者接受信息

6、 接受者将信息再编译为具有特定含义的信息 接受者接受信息过程中有四种情况

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A、 完全理解发送者的意图，并认为发送者的意图是正确的，从而乐于接受 B、 部分了解发送者的意图，并认为是合理的，从而部分接受 C、 了解发送者的意图但是认为不正确或是不完全合理的，因而拒绝接受 D、 误解了发送者的意图，且认为发送者的决定或或意见不合理，因而拒绝接受 7、 接受者采取行动

8、 发送者通过信息反馈来了解所传递的信息是被接受并准确无误

四、行政沟通过程中的行政信息

（一）行政信息及其在行政沟通中的地位

行政信息是指反映行政管理过程中的各项活动、任务以及目标的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料、建议等的总称 1、行政信息的特征 （1）客观性 （2）时效性 （3）共享性 （4）政治性

2、行政信息在行政沟通过程中的地位 （1）行政信息是行政沟通的物质基础

（2）行政信息的质量是行政沟通高效、畅通的依据和保证

行政沟通是一个动态过程，包括收集信息、编码、译码、传递、接受、反馈等环节，编码、译码是否正确，传递是否及时、接受程度如何都取决于行政信息是否充分、真实、准确无误

（二）行政信息的公开化及其作用

1、 行政信息公开就是指政府将凡不属保密范围的行政信息依法向社会公开发布以使行政信息为社会所广

泛知晓并得到充分利用的行政沟通行为，它属于单向沟通的一种形式，也是政府向社会进行信息沟通的一种形式

2、 行政信息公开化则是行政信息公开这种行政行为发展和完善的过程 3、 行政信息公开化的表现

（1）有助于促进民主行政的发展 （2）有利于人民的生活和工作 （3）有利于防止行政权力的腐败

A、企业或个人为了及早得到所需要信息，就会千方百计地与官员拉关系 ，投官员所好 B、官员只把信息透漏给关系好的企业 4、 有助于促进行政效率的提高

5、 有助于我国政府更好到适应WTO的要求 透明原则： （1）公布义务

（2）成员方向WTO机构和成员方的通知义务，在WTO的多边协定中，共计有215项通知义务

（3）设立咨询点的义务，咨询点应便利地向其他成员及其贸易商提供各种信息，特别是卫生和产品标准的信息

（4））1989年GATT全体通过的《贸易政策审议机制》建立了透明原则的监督机制，要求成员方定期向理事会通告其贸易政策，以促进成员贸易政策的透明度

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第八章 行政管理过程

第一节 行政管理过程的含义与基本阶段

一、行政管理过程的含义与特点 （一）行政管理过程的含义

1、 管理过程就是指在一定的管理体制下，管理机构或管理人员按照管理原理，运用管理方法来实现管理

目标的活动过程

2、 美国.杜鲁门《政府之过程》，考察了包括行政管理过程在内的政府运行过程

3、 行政管理过程就是指在一定的行政管理体制下，行政管理机构或行政管理人员按照行政管理的基本原理，运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程 （二）行政管理过程的特点

1、 是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统

2、 是管理过程的一种特殊形式 ，因而它与管理过程有着共同的特点

3、 是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的

过程

二、行政管理过程的基本阶段

1、 系统论认为，管理过程就是管理系统的动态表现

2、 管理是一个过程，主要活动是决策、执行（实际过程运行）与监督（检查），决策、执行和监督构成了

管理过程的基本内容，而决策—执行—监督—重新决策则构成了一个封闭式的管理循环 3、 行政管理过程的基本内容是行政决策、行政执行和行政监督，这三者构成了行政管理过程的三个基本阶段

4、 美国.西蒙《行政行为》认为人的任何活动都可以区分为决定与行为两个阶段 决策阶段主要解决一个做什么与计划怎样做的问题

执行阶段主要通过客观行动行使计划实现，以达到原定的目标

5、 行政决策、行政执行和行政监督是行政管理过程的基本内容或基本阶段的原因：

（1）行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理构成的第一个阶段 （2）行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段 （3）行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段 6、 三者的关系

（1）行政决策行政管理的起点，既是行政执行的依据，也是行政监督的依据 （2）行政执行则是行政决策得以成为客观现实的必要手段

（3）行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证

第二节 行政决策

一、行政决策的含义与特点

（一）行政决策的含义

1、 决策是指人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦即做

出决定的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断的过程，因而也是人们意识活动的过程。

2、 行政决策：是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益的实现，依法运用行政确立作出决定的过程。 （二）行政决策的特点

1、 行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导者 2、 行政决策内容是行政事务

3、 行政决策过程是一种行政权利的运用过程 4、 行政决策的目标在于追求公共利益的最大化

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二、行政决策的理论模式

决策模式是指理论家对决策过程的本质、程序、方法的一种理论概括。

（一）理性决策模式

1、 理性决策模式，也称为科学决策模式：提出了有关人类行为决策的一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，就是谋求最大效益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从诸多方案中选择最优方案

2、 理性决策模式的程序是：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果 、分析比较、选择最优方案 3、 评价：一个非常科学化的模式，但是受很多现实因素的制约

（二）有限理性决策模式

1、 代表人物是美国的西蒙：他提出了相对性准则，即满意决策准则

2、 所谓满意的决策准则就是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法

（即备用方案）。如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的

3、 评价：用“满意原则”代替“最优原则”，强调其实用性，从而使决策理论与决策实践更加接近

（三）渐进决策模式

1、 代表人物是美国的林德布洛姆，他认为渐进决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性

思考的过程，而是一个理性分析与当派分析相结合的错综复杂、不断探索的政治过程 2、 所谓“边际”或“边际的”，意即“增加的”；所谓边际分析意即对新方案与原有方案相比的不同部分进行分析，因此监禁决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程

3、 评价：从行政决策的角度看，渐进决策模式不失为一种在某种条件下有用的思想和方式

（四）混合扫描决策模式

1、 混合扫描决策模式，又译为综视决策模式，代表人物是美国的埃佐尼，他认为应该将理性决策方法和

渐进决策方法结合起来，理性决策方法主要适合于根本性决策，渐进决策方法主要适合于非根本性决策，为体不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下使用它们

2、 评价：对决策的方法和过程进行了比较全面的考察，并力求把理性决策模式和渐进决策模式结合起来，

给人类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想，但是并没有提出一种新的决策方法

三、行政决策的基本程序 1、 信息的收集和处理

第一个基本程序，决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关 2、 决策方案的设计

决策方案的设计过程，既有领导者的思维创新，更有专家的智力投入

3、 决策方案的分析、论证与选择

决策方案的比较、平谷与选择过程既是一个科学化的过程也是一个民主化的过程 4、 决策方案的实施

只有经过实施，决策才能达到最终目的，决策方案的正确性才能得到检验

四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施 （一）在决策程序上存在的问题

1、 决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题（造成原因三点）

（1） 有的领导人对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策

（2） 获取信息的方法不科学，我国政府中的一些官员习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇

报等方法获取信息，有些官员甚至为了所谓的政绩发布虚假信息

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（3） 我国政府专业性信息机构不足，而且存在着职能错位的问题 2、 决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题 3、 决策方案的评估存在着“论而不证”的问题 4、 决策方案的选择存在着民主化程度低的问题

（二）完善行政决策程序的措施 1、 强化行政决策过程的信息工作

（1）加强政府信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工作的物质装备

（2）改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作的现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面的、虚假的信息影响决策

（3）强化决策者的信息意识，在决策过程中把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面不决策，信息不准确不决策 2、 强化行政决策过程的咨询工作 3、 强化行政决策的民主参与 4、 强化行政决策的制度建设

第三节 行政执行

一、行政执行的含义与特点 （一）行政执行的含义

行政执行就是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程 （二）行政执行的特点

1、 行政执行是由行政管理机构进行的

2、 特定的行政管理机关够只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作 3、 行政执行活动必须在行政决策的指导下进行

4、 行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程 5、 行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变

二、行政执行的主要环节（计划、动员、指挥、协调和控制） （一）计划 （一种事先安排） 1、 计划分为三个层次 名称 战略计划 定义 决策人员对于组织的长期目标、政策和发展方向所作的一种事先安排 长期目标和政策、组织内容 的发长方向、重大人事安排、期望的成果及其所达到的时间 如何实现已经确定的目标、需要些什么个人工作安排、具体行动的时间、样的条件、什么时候实现经过批准的方需要的设或工具、如何对职工做案，应该在什么地方对一些重要活动加指示和进行激励、为了完成所分以协调、什么人对哪些业务进行监督等 配的任务而需要进行的调整等 策略计划 高级管理层所作的一种事先安排 工作计划 业务部门对具体工作的不止和落实时间、措施等的一种事先安排

2、行政计划是指实施决策方案的执行计划，其内容包括策略计划和工作计划 3、制订计划时要注意

A、必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量

B、必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致

C、编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑

（二）动员（一项重要工作）

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1、 动员：是指行政决策机构及其领导者积极向行政执行人员以及与行政执行有关的人员解释和宣讲行政决策的内容及其重要意义 2、 动员包括两个层次

A、对直接执行人员的动员：属于行政机构及其领导者对行政系统内部人员的动员

B、对与执行有关人员的动员：属于行政机构及其行政人员对行政系统外部人员的动员

3、动员应该注意的几点：

A、动员工作必须紧紧的围绕着行政决策目标的实现进行，所有的动员工作都是为了实现行政决策目标 B、动员工作有利于掉执行者以及与执行有关人员的积极性

C、动员的方式是多种多样的，既可以采用会议形式，也可以采用非会议形式，如宣传标语、个别谈话、思想工作等

（三）指挥（执行工作的关键） 1、 指挥涉及如下四个内容

（1）包含发布命令，而命令需要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内

（2）意味着一种连续不断的培训活动，用以教导下属，使他们能够完成当前情况下的特定工作任务 （3）务必包括对工作人员的激励，使他们能够满足管理人员的期望

（4）包括维护纪律和奖励执行情况良好的人员

2、 指挥各种活动所采取的方式是随指挥者的个人性格和环境的变化而变化的

（四）协调（十分必要）

1、行政协调就是指在行政执行过程中，行政执行人员引导行政组织之间、行政人员之间建立相互协同、互相配合的良好关系，有效地实现共同行政目标的行政行为或行政活动；也是行政执行人员在行政执行过程中不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行政的活动过程。

从广义上说，行政协调存在于行政管理的各个环节，但在行政执行这一阶段表现得更加明显 2、有效地进行行政协调的方法

（1）信息沟通法：通过对与行政执行有关的各方面进行信息沟通来实现行政协调的一种方法 （2）利益调节法：通过交接与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法

（3）行政命令法：通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政美丽来实现行政协调的一种方法

（五）控制（不发生重大失误）

1、 行政控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程

2、 控制的实质：在于对照原定行政决策目标， 以检查现有行政执行是否围绕着行政决策的目标在行动，

并对偏离行政决策目标的执行加以纠正，使整个行政执行过程按照行政决策的要求和目标进行 3、 行政执行控制系统就是指按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的有机系统 4、 行政执行控制系统包含四个基本要素

A、 衡量行政执行是否符合要求的正常标准

B、 衡量当前行政执行情况的手段 C、 将当前的行政执行情况与标准像比较的方法，通用的方法是：比率、趋势、数学方程式和列表等

项技术

D、 校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法

第五节 行政监督

一、行政监督的特点及其重要意义 （一）行政监督的特点

1、 监督就是监察和督促的意思

2、 行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督，既包括国家行政机关

内部上级行政机构对下级行政机构的监督、专业行政监督机构对其他行政机构和行政人员的监督、行

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政领导者对被领导者的监督和被领导者对领导者的监督，也包括行政机关以外的政党组织、社会团体、大众媒介和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督 3、 行政监督有以下特点

（1）行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促 存在两个问题：

A、行政决策是否按照公共利益的要求进行，是否合理、合法，符合现代化社会的要求

B、行政执行活动的开展是否完全有效地符合行政决策的要求，是否能完成行政决策的既定目标和任务 （2）行政监督的对象是行政管理机构及其行政管理人员及其行政管理活动 行政机构中的工勤人员不在被监督的行列之内

（3）行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体也包括行政机关外部的监督主体 （4）行政监督是一种依法实行的法定行为

1993年《国家公务员暂行条例》、1997年《中华人民共和国行政监察法》、 1998年《监察机关审理政纪案件的暂行办法》

（二）行政监督的重要意义

1、 加强行政监督，是防止行政权利被滥用的一项十分有效的措施 2、 加强行政监督有利于提高行政效率

二、行政监督方式

行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称 （一）合法性监督与合理性监督

1、 合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规章、制度、条理等进行是

否合乎宪法与其他法律的监督 2、 合理性监督是指行政管理机构的行政行为，特别是对具体的行政行为的合理性进行监督

凡是公民/法人和其他组织认为行政机构及其工作人员所做的行政行为侵犯其合法性权益并造成损害的，有权依法申请复议。

受理复议申请的复议机关是具有层级监督权的机构，即作出该行政行为的行政管理机构所属的上级人民政府或者上一级行政机关

（二）事前监督、事中监督与事后监督

1、 事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。 典型是听政会制度，包括立法听政、价格听政、调查听政等 2、 事中监督是指在行政管理机构与执行过程中所进行是监督

3、 事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行的监督活动 典型是国政调查，国政调查是理发机关就国家官员的行为、重大事件进行调查

（三）长期监督与暂时监督

1、 长期监督是由长设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行是监督活动，上下级之间的日常监督和

行政监察监督都是属于长期监督 2、 暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查

典型是质询，质询是指对被质询的机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求被质询动机观的工作作出澄清、解释的一种活动

人民代表大会必须有10名以上的人大代表联名才能提出质询案；

人大常务委员会会议上，省级、社区的市人大常委组成人员5人以上联名，县级认得常委组成人3人以上联名才能提出质询

三、行政监督系统

（一）行政系统的外部监督系统

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1、权力机关的监督

（1）权力机关对行政的监督是指国家立法机关对行政管理机构实施的监督

（2）西方：议会制体制下，内阁必须对议会负责；总统制体制下，国会掌握了很多制约和监督政府的权力

（3）我国：人民代表大会制度。国家国力机构由其产生，对其负责，受其监督 （4）权力机关的工作监督主要指对国家行政机关行政行为的监督，主要有： A、听取和审查同级人民政府发工作报告

B、审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展规划及其执行情况的报告 C、对行政机关提出的质询案

D、接待信访群众，受理公民对行政机关及其人员的申诉、控告和检举等，并进行处理

2、政党监督

（1）政党对行政的监督是指政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督

（2）西方，在野党或反对党即是不执掌政府的政党，但对行政管理的监督同样发挥着重要的作用 （3）我国中国共产党对国家行政机关及其工作人员的监督

A、通过各级党组织经常性地了解和研究国家大政方针政策，研究行政机关中存在的问题，及时地提出正确的主张和建议，帮助行政机关改进来实现

B、通过党的各项纪律检查委员会，对从政党员主要是领导干部所实施的监督来实现

3、 司法机关的监督

1、 司法机关对行政的监督主要是指国家司法机关对行政管理机构实施的监督 2、 西方，通过法律手段对行政管理机构的行为、颁布的法律文件进行监督

3、 我国主要是指人民检察院和人民法院对国家行政管理机构及其工作人员的监督

人民检察院是国家法律监督机关，它依照职权对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，保证后者依法办事，保障公民的权利和合法权益不受侵犯

人民法院是国家的审判机关，它对国家行政管理机构的监督表现为，行使审判权审理案件，以判决、裁定权的行使来处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为 4、 公民及社会团体的监督 5、 新闻舆论的监督

（二）行政系统的内部监督系统 1、 一般监督：

（1）一般监督是指国家行政管理记过在日常工作中根据需要随时进行的各监督。

（2）特点：在于不另设行政监督的机构和人员，而是依靠行政管理机构本身的层级约束关系和日常工作的指令关系 （3）包括内容

A、上下级监督

上级监督是指上级行政机关或行政领导在推行政令过程中对下级机关及其人员所实施的监督，以避免在日常的行政工作中出现偏离行政管理目标的失当行为，保证上级下达任务的及时、准确地完成

下级监督是指下级行政管理机构的行政人员对上级行政管理机构及其人员的违法违纪行为所进行的检举、控告等

B、职能监督：行政管理机构的职能部门就其所主管的工作、在自己的职能范围内对其他部门进行监督，而不管有没有领导关系

C、主管监督：即上级主管部门对下级工作部门的监督和管理

2、 专门监督：是指政府内部设立具有专门监督职能的机构对所有部门的行政工作以及公务员的行政行为

实行专业性分工监督。包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监督

（1）行政监察：是行政系统内部专门设立的纪律监察部门对行政管理机构极其人员的纪律状况进行监督

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A、 行政监察机构包括国家监察部、监察部派出机构、地方行政检查机关 B、 行政监察机关依法享有下列职权

① 检查权

② 调查权 ③ 建议权

④ 行政处理权

（2）审计监督权：是由专职机构和人员，对被审查单位经济活动的合规性、合法性和效益性，以及会计和其他经济资料的真实性、公允性进行独立审查、评价和鉴证的经济监督活动

A、我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅（局）两个层次

B、审计监督存在立法审计和行政审计

西方审计法律制度的特点是：审计机关直接对议会报告工作，是立法模式的国家审计体制

我国1983年成立审计署，由国务院总理直接领导，依法独立行使审计检察权，是典型的行政审计 C、审计机关一般拥有的职权

① 检查权 ② 调查权 ③ 建议权 ④ 通报权 ⑤ 处理权

第九章 行政管理方法

第一节 行政管理方法的特点与作用

一、行政管理方法的含义与特点 （一）行政管理方法的含义 1、 学术界的观点

（1）所谓行政管理方法就是广义上的行政发，是指行政机关及其行政人员，为贯彻管理思想和执行管理功能，以达到行政目标的各种措施、手段与办法、技巧等总称

（2）行政管理方法是指国家行政机关在行政在行政管理过程中采用的各种手段和方法的综合

2、所谓行政管理方法就是指在行政管理领域中，行政组织极其行政人员，为开展行政工作和实现行政目标所采取的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总和 （二）行政管理方法的特点 1、 实践性 2、 针对性 3、 系统性 4、 技术性

二、行政管理方法的地位与作用

1、 行政管理方法是使行政管理思想变为现实状态的中间媒介 2、 行政管理方法是执行行政管理功能的重要环节 3、 行政管理方法是实现行政目标的途径

第二节 行政管理方法的基本内容

一、行政方法

（一）行政方法的含义

1、 广义的行政方法与行政管理方法的含义等同

2、 狭义的行政方法又称行政指令方法，是指行政主体依靠行政组织的权威，运用行政手段，包括行政命令、指示、制度、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法

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3、 行政指令方法的实质是通过行政组织中的职位和职务来进行管理

4、 基本特点是依靠权力和权威，采用强制手段直接指挥下级，要求执行上级指示，以实现行政组织的目

标

（二）行政方法的主要特征 1、 强制性 2、 权威性 3、 层次性 4、 具体性 5、 无偿性

（三）运用行政方法的必要性

2、 行政方法是社会、经济活动发展的需要 3、 社会主义经济发展需要运用行政方法 4、 运用行政方法是行政管理本身的要求

（四）行政方法的利弊

2、 利：运用行政指令方法实施行政管理，能够使国家的政策、法律和上级的意图快速地向下贯彻，有利于行政管理系统的集中统一

3、 弊：会压抑下级的积极性和主动性，造成下级对上级的过分依赖，另外容易造成领导者个人专断，助

长家长制、一言堂的不良作风，不利于参与式的民主的管理

（五）运用行政方法的原则 1、 调查研究在先的原则 2、 坚持具体指导的原则 3、 思想政治工作领先的原则

二、经济方法

（一）经济方法的含义

1、 经济方法就是行政机关运用经济杠杆调节和影响管理对象，对被管理者加以引导和控制的管理方法 2、 经济杠杆是指以价格、利润、水手、信贷、工资、奖金等经济范畴为支点，把某个单位或个人的物质

利益与其劳动成果联系起来而形成的调节工具 3、 行政管理中运用经济方法的意义

A、可以通过经济杠杆调节和影响性机关所管辖的社会组织和行政组织自身的活动，改变组织要素的组合方式，提高组织的工作效率，促进社会经济的发展和行政管理的发展

B、可以用经济杠杆影响社会公民和行政人员的思想和行为，促进其改进工作，提高效率

（二）经济方法的特点 1、 利益性：经济方法的核心

2、 有偿性：要求人们获取经济利益要以劳动的付出为代价

3、 平等性：承认各社会组织之间和公民个人之间获得经济利益的权利是平等的

4、 间接性：对组织和个人的调节和影响，通过对物质利益的调节来间接影响，靠物质利益的变化来支配

组织和个人的行为

（三）经济方法的利弊

1、利：可以充分发挥被管理者的自主性

2、弊：作用范围仅集中在经济行政管理方面或与经济有连带关系的工作方面；强调以物质利益为核心，

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掌握运用不当会对意识形态和政治生活产生副作用

（四）运用经济方法的原则 1、 适度原则

2、 与法治相结合的原则 3、 与思想教育相结合的原则

三、法律方法

（一）法律方法的含义

2、 法律方法是指行政机关运用各种法律手段实施行政管理的方法 3、 法律手段即行政法律规范及其国家法律法令

4、 行政管理运用法律方法的实质就是通过法律法规的实施，把统治阶级的意志转化为社会公众的普遍行

动，用法律法规去调整各种社会关系，调整人们的社会行为，使各种社会关系朝着有利于行政目标的

实现而发展，使社会公众行为对社会经济发展、社会稳定起直接作用

5、 行政管理是法制管理，但是不能用法律方法去代替行政法制，不能以法律方法的运用去代替法制建设

（二）法律方法的特点 2、 权威性 3、 强制性 4、 规范性 5、 稳定性

（三）法律方法的利弊

1、 能够为行政管理活动提供规范和程序，使行政管理 各环节、各部门都能明确各自的职责、行动的规范

和工作程序，因而保证了行政管理的集中和统一，使行政管理保持连续性和稳定性，提高了行政管理的效率

2、 有利于协调各种社会关系，加强对行政管理对象的制约和控制，使被管理者按法律规范作为或不作为，

自我抑制不合法的社会行为，保证社会生活的有序性和条理性，促进社会和谐地发展

3、 通过法律手段的运用，能够增强行政主体和被管理者的法律意识，增强守法、用法的自觉性，既促使

行政机关和行政人员依法行政，又促使各社会组织和公民个人依法行事，从而促进了行政法制建设 4、 弊：只适合于带有共性的问题或关系的处理，无法对某些带有特殊性的具体问题灵活地处理；无法解

决思想认识问题，只规范人们可以做什么，不可以做什么，只能用强制里去要求人们自我抑制不合法行为，而无法从根本上解决人们自觉守法的问题

（四）运用法律方法的原则 1、 法制教育优先原则 2、 法制面前人人平等原则 3、 法治与心治相结合的原则

四、行为方法

（一）行为方法的含义

1、 行为方法属科学的方法，行为方法中最主要的是行为激励方法

2、 行为激励方法是通过有目的地设置一定的条件和刺激，使人们的行为动机激发起来，从而产生某种特

定的行为反映。它是一个有序的循环过程 如图示

新需要 需要 动机 行为 目的 需要 54

（二）行为激励的方式

1、 行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作预定的目的 2、 行为激励理论

（1）着重研究激发动机因素的内容型激励理论，主要包括“需要层次论”、“双因素理论” 、“生存、关系、成长理论”、以及“权力、社交、成就需要理论”等

（2）着重研究从动机产生到采取行动之心理过程的过程型激励理论，主要包括“期望理论”、“公平论”、以及“归因理论”等

（3）着眼于行为结果的“强化”激励理论，这一理论主要以操作性条件反射为基础

（4）全面反映人在激励中心理过程的综合激励理论，有以下方式：

A、 目标激励：根据人们物质和精神利益的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未

来的期望，鼓励人们去追求、进取 B、 奖励激励：通过奖励或乘法手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法 C、 竞争激励：将优胜劣汰原则引进行政工作，使行政工作具有某种集体化的自觉机制

D、 反激励：从反面进行激励的方法，它设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进

而形成强大的内压，以取得“置于死地而后生”的效果

第三节 电子政务与行政管理方法现代化

一、电子政务的概念与特点 （一）电子政务的概念

1、 电子政务是指政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在因特网上

实现政府组织机构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及各部门的分隔限制，向社会提供优质的和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务

2、 电子政务是一个系统过程，应该符合三个基本条件：

A、电子政务是必须借助于电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关软件技术的综合服务系统 B、电子政务是处理与政务有关的公开事务、内部事务的综合系统 C、电子政务是新型的、先进的、革命的政务管理系统

（二）电子政务的特点

1、 在电子政务的概念中，核心内容是政务，即政府的两大职能——管理和服务，电子政务知识提高政府行政效率的手段

2、 电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，而不是简单的流程电子化

3、 电子这个内务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和协作渠道，用于提高政府的管理水平和服务水

平 4、 电子政府必须规范、透明，符合国际标准，它要求政府必须转变职能，符合WTO规范

二、电子政务的产生

（一）政府转型的背景（两条线索，政府改革的背景）

2、 第一条线索：20世纪80年代初期，英国撒切尔夫人和美国总统里根一起推动了“放松管制”的改革 3、 第二条线索：20世纪90年代克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革

（二）因特网的发展（四个阶段，20世纪60年代开始） 1、 美国的国防部建造阿帕网（音）

2、 70年代，美国国防部把TCP/IP协议向民众转让

3、 80年代美国出现了和我国目前情况类似的局面，盲目扩张的时代 4、 90年代，出现了因特网

A、 多中心，而不是一个中心

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B、 开放式，资源共享 C、 既允许差异有允许统一

（三）电子商务的驱动 （四）全球化的竞争 （五）大公司的驱动

（六）领导人的政治意志

三、电子政务的内容及其功能

（一）电子政务的内容 1、 政府件的电子政务：（根据政府所规划的项目来看，内容包括） （1）电子法规政策系统 （2）电子公文系统 （3）电子司法档案系统 （4）电子财政管理系统 （5）电子办公系统 （6）电子培训系统 （7）业绩评价系统

2、政府对企业的电子政务

政府对企业的电子政务是指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速地为企业提供各种信息服务

（1） 电子采购与招标

（2） 电子税务

（3） 电子证照办理

（4） 信息咨询服务

（5） 为中小企业提供电子服务

3、政府对公民的电子政务

政府对公民的电子政务是指政府通过电子网络系统为公民提高的各种服务

（1） （2） （3） （4）

教育培训服务 就业服务

电子医疗服务

社会保险网络服务

（5） 公民信息服务 （6） 交通管理服务 （7） 公民电子税务 （8） 电子证件服务

（二）电子政务的功能

1、 实行电子政务，能够简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本 2、 实行电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设 3、 实行电子政务，有利于政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变 4、 电子政务有利于郑和政务信息资源，发挥其巨大的社会效益和经济效益

四、中国电子政务的发展及其趋势 （一）初期缓慢发展阶段

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1、 20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程

2、 1993年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程

1998年4月，青岛市在因特网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“倾倒政务信息公众网” （二）近几年快速发展阶段

2、 许多地方都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容

3、 专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高 （三）我国电子政务的重点 1、 加强政府有效监管能力

2、 提高政府工作效率，然后是积极开展服务

五、电子政务对行政管理方法现代化的意义

1、 电子这个内务有助于改善现有行政管理方法的信息基础和信息通信手段 2、 电子这个内务有助于创立全心的行政管理方法和行政措施 电子政务为全面实现行政管理的自动化、信息化提供了技术手段

第十章行政管理规范

第一节 行政管理规范的含义与类型 一、行政管理规范的含义

1、 所谓规范有三层含义

（1） 其一是用作名词，意思是“约定俗成或明文规定的标准” （2） 其二是用作形容词，意思是“合乎规范；

（3） 其三是用作动词，意思是“使合乎规范”

2、 从行为科学的角度看，所谓规范就是用以对特定行为施加约束与限制，约定俗成的或是明文规定的各种行为标准的总和。

3、 所谓行政管理规范或行政规范，是指由社会约定俗成或由国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人员在有效履行各项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。

4、 应该从以下几个方面去理解行政管理规范的基本含义 （1） 行政管理规范或行政规范的实质是一种约束或限制

（2） 行政管理规范的约束对象是各种行政权力及其行使过程，也就是各种行政行为 （3） 行政管理规范的存在有其明确的目的性

（4） 行政管理规范的存在形式或说表现形式是各种行为标准的集合

二、行政管理规范的类型(以行政管理规范的产生方式与运行机制相结合而形成的综合标准) (一)行政法律规范

1、 所谓行政法律规范，是指由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法

律规范的总称。 2、 它具有如下一些特征 （1） 制定主体的特定性：

行政法律规范必须是具有相应职权的各种国家机关，经过特定的决策与立法程序予以制定或确认之后，才能形成；没有国家机关的合法制定或确认，就不能成为行政法律规范。 （2） 调整对象的特定性

行政法律规范的调整对象是行政法律关系，也就是国家行政机关在行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。

（3） 效力上的权威性、强制性与普遍适用性

行政法律规范作为一种法律规范，与其他种类的法律一样，具有法定权威性，也就是对其调整对象——行政法律关系的主客体及其行为具有约束力。

（4） 行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性

57

就要求行政系统及其工作人员在日常的行政管理过程中，要严格确保更高法律效力等级的行政法律规范，首先是国家宪法与基本法律得到遵守与有效实施，在行政执法过程中要杜绝“上有政策，下有对策”等不良现象的发生。

（5） 行政法律规范的相对稳定性

要求行政法律规范不能过于僵化，而应该具有一定的权变性。正因为如此，行政法律规范的稳定性只能是相对的、动态的稳定性。

(二)行政道德规范

1、所谓行政道德规范或行政道德，是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。 2、它具有如下一些基本特征 （1）政治性

全心全意为民众服务构成现代民主国家行政道德规范的最高道德准则

忠于政府，忠于国家与人民的意志和利益要求，勤政为民，也就构成行政道德规范的核心内容和最基本道德规范要求

（2）自律性

主要是通过行政主体基于内心信念和道德评价来规范与约束自身言行的方式发挥对行政行为的规范作用的

（3）相对稳定性

行政道德规范的政治性特征就直接决定了在不同的历史发展阶段，政治结构的不断调整与变迁必然也会带来行政道德规范相应的变革。这些就使得行政道德规范的稳定性只是相对的

第二节 行政管理规范的内容构成与基本功能 一、行政法律规范的内容构成与基本功能

(一)行政法律规范的内容构成(根据立法主体的不同)

1．宪法: 宪法是国家根本大法，也是一切公共权力行为的最基本依据。

2．法律: 法律是特指由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。在当代中国，这包括全国人民代表大会制定的相关基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律 3．行政法规与行政规章:

所谓行政法规是从狭义意义上来界定的，就是指中央行政机关制定的法律规范 政规章则指中央政府各职能部门制定的法律规范 4．地方性法规、规章、自治条例和单行条例:

根据宪法与地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，省(自治区、直辖市)的人民代表大会及其常务委员会、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规

省(自治区、直辖市)、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以制定地方性规章

民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例

5．法律解释与国际条约:

法律解释是指对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法律约束力的立法性解释和说明。

法律解释通常可以分为立法解释、司法解释与行政解释等几种，其权限范围、运用方式各有不同。 (二)行政法律规范的基本功能

1、所谓行政法律规范的功能，就是行政法律规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。

2、具体来说，行政法律规范主要承担与实现下列基本功能。

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（1）规范与控制功能：

A、规范与控制功能是行政法律规范最基本的功能

B、为确保行政权力得到合法行使和行政管理职能得到有效履行，相关行政法律规范还制定了对违法乱纪行为和破坏行政管理活动行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。 （2）组织与调节功能

A、这些规范对于建立一个组织与人员结构合理、精简高效的行政组织与人事系统提供了法律规范保障，为行政管理职能的正常履行提供了组织保证

B、这些行政法律规范也为行政管理活动过程中常常出现的各种组织与人事关系纠纷的解决提供了调节依据，有助于形成协调一致的行政组织关系与人事、人际关系

（3）改革与稳定功能

A、通过各种法律规定，要求行政系统及其运行过程要以国家与民众的利益要求为核心，因而要为确保国家与民众利益要求的实现而随时调整自身的职责权限与运行原则，实施与社会环境和国家意志转变相适应的行政改革

B、一旦改革取得进展，它一般会以法律规范的形式予以制度化

二、行政道德规范的内容构成与基本功能 (一)行政道德规范的内容构成 1、行政道德准则

(1) 行政道德准则是行政道德体系中最高层次的道德准则或说根本准则，它是特定行政道德体系的实质与根本所在，体现了特定行政管理系统的基本价值追求 (2) 我国行政道德体系最基本的准则就是“为人民服务” (2)行政道德具体规范

A、勤政:要忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，做到勤政为民 要求行政机关及其工作人员做到：

一要有坚定的政治立场，忠于国家，拥护政府； 二要忠于职守，认真负责，努力工作；

三是要确保行政质量，促成行政效率的持续提高。 B、廉政。要廉洁奉公，要清白行政

要实现廉洁奉公，就需要做到以下基本要求： 一要严守法纪，不贪赃枉法。

二要秉公执政，不假公济私。

三是要厉行节约，反对铺张浪费。

C、遵纪守法，依法行政。法纪为国之纲本

要求国家行政机关及其工作人员首先做到遵纪守法，做到依法行政，以身作则 一是任何部门及其工作人员都不得“以言代法”、“以权凌法”

二是国家行政机关及其工作人员都必须严格执法，不得玩忽职守。

三是行政机关及其工作人员要严以律己，为人表率。

D、实事求是，科学行政。按照客观规律行使行政权力，从而实现科学行政， 其基本要求包括：

一要重视调查研究，尊重客观事实。 二是要坚持真理，敢于纠正错误。

三是要正确处理意志力与科学的关系。

E、热情待人，协调行政。行政管理效率的高低在很大程度上取决于行政系统内外关系能否实现协调一致。 其具体要求主要有：

一要密切联系群众，尊重人民的合法权益，形成良好的政群关系。 二是宽厚待人，形成良好的组织工作关系。 三是要协调友邻，形成良好的部门间关系。

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(二)行政道德规范的基本功能

所谓行政道德规范的功能，就是行政道德规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。

1．导向和约束功能

行政道德规范为行政机关及其工作人员确定了道德的行政行为规范，使他们意识到哪些行为是符合道德要求的，哪些则是不道德的，从而把行政机关和行政工作人员的行为导向行政道德所要求的方向，使他们的行为符合行政道德规范。 2．自我调节功能

在行政管理过程中，在行政管理主体之间、行政主体与其他主体之间总会产生各种矛盾和利益冲突。对这些矛盾与冲突，除了依靠法律规范调节之外，大量的关系与冲突需要通过行政道德规范来加以解决。 3．示范与激励功能

由于行政管理道德在整个社会职业道德体系中处于较高层次，对其他类型的社会道德规范的形成与发展会产生较为明显的影响和示范效应。

第三节 依法行政与以德行政及其相互关系 一、依法行政及其重要意义 (一)依法行政的含义

1、依法行政，又称行政管理法制化或行政法治。

（1）关于行政管理法制化的典型理解是：“所谓行政管理的法制化，就是说行政管理要通过法律加以稳定和巩固，使整个行政管理工作真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。用法律手段，即以立法的形式，来保证和维持行政管理的权威性与行政效能，做到在行政管理中真正靠法治，而不是靠人治。” （2）行政法治概念的典型解释是：“行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力必须依据法律而获取与行使，不得恣意妄为的一种公共行政的普遍原则和社会控制方式”行政法治是法治的重要环节，也是法治的重点和难点”。 （3）依法行政的一般性解释是：在三权分立的国家政治体与模式不同于其对立面——人治原则与模式的本质特征所在。

（4）从以下几方面理解依法行政的概念 A、依法行政是一种民主宪政原则 B、依法行政是一种行政管理模式

C、法律规范的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在

依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政管理模式。 (二)依法行政的基本内容

1．行政管理意识的法制化

行政管理意识的法制化其实是要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气 2．行政职权的法定化

行政职权的法定化就是指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。

一方面，行政主体的职能要有明确的规范。这包括该主体管什么、管辖范围、与其他主体之间的分工关系及界限等内容。

另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋予行政机关和行政人员以相称的管理权力。 3．行政编制的法定化

行政编制的法定化也就是指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。 一方面，行政机关的设立必须有法定依据，一般是由宪法与政府组织法等效力等级很高的重要行政法律规范加以规定：

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另一方面，行政机关的规模大小、级别以及人员定额、岗位结构等，也要有相应的法律依据。当今各国主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式对行政编制加以规范。 4．行政程序的法定化

行政程序是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时间上的衔接性的行为步骤、方式与过程的集合

5．行政责任的法定化

权责一致是现代管理学的基本原则和要求。

依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则，即通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定，这就是所谓的行政责任法定化。

行政责任法定化的实质是要建立起责任行政机制，实行问责制，即对没有履行法定责任的行政机关或工作人员追究法定责任，包括要求他们辞职，给予纪律处分，直至追究刑事责任。这既是依法行政模式的基本要求，也是这一模式得以实现的根本保障机制。 (三)依法行政的作用与意义

1．依法行政是现代国家民主，尤其是行政管理民主发展的前提与保证 2．依法行政是市场经济发展的客观要求与保证 3．依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择 4．依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径

二、以德行政及其重要意义 (一)以德行政的含义

1、以德行政是以德治国的国家治理原则和模式的一个核心组成部分。

2、在古代西方国家，较为有名的是柏拉图的“哲学王”思想以及由他主持的在一些古希腊城邦国家进行实施的历史传说。古代中国，主流的治国理念就是儒家的民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背取决于仁政、德治，即所谓君以仁施政，臣以德治国

3、在西方，强调行政管理的道德化、伦理化是从20世纪60年代尤其是在70年代中后期开始的。2001年1月在全国宣传部长会议上，有关领导人进一步明确提出了“以德治国”的战略决策。

4、所谓以德行政，是德治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中，其思想和行为必须受到行政道德规范的约束、按照行政道德准则和具体的行政道德规范文明行政的一种行政管理模式。

(二)以德行政的内容

1．行政机关和行政人员要以德修身

（1）要实现行政机关及其工作人员的“内圣”包括：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。

（2）行政机关和行政人员要以德服众

以德服众也就是要求行政主体在行政管理过程中身体力行行政道德规范，为人表率，树立良好的道德形象，成为先进思想道德的引导者和模范的实践者。 （3）行政机关和行政人员要以德行政，行德政

所谓行德政，就是要廉洁奉公，勤政为民，确保行政权力的行使和行政职能的履行围绕着为人民服务这一基本行政道德准则展开。

（三）以德行政的重要意义

1、以德行政有助于行政管理活动的规范化、合理化 2、以德行政有助于增强行政管理者的责任意识 3、以德行政有助于社会风气的优化

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三、依法行政与以德行政的相互关系 名称 形成的理论依据不同 运行的手段与区 内容不 同 别 运行机制不同 运行后果的表现形式及效果不同 依法行政 以德行政 以韦伯为代表建立了以规范化、法制化、非人人是复杂人，要把法律规范与行政道德规范结合格化为基本特征的现代官僚政府体制，核心价起来才能形成较为全面的有关人性的认识 值就是要实现依法行政 以来于行政法律规范的强制力来实现对行政权力及其运行过程的约束与控制，包括行政管理意识的制度化、行政职权法定化、行政编制法定化、行政程序法定化、行政责任法定化等 运用行政道德规范来约束 与调节行政主体的权利行为，主要通过激励与建立有助于行政的行政道德素质，鼓励行政主体以德修身、以德服众、以德行政和促成良好的行政道德环境，从而构成以德行政的基本运行内容 一个立法、执法与司法的客观、外在的法律过一个外在行政道德环境创造与内在的主观责任意程机制 识培养和实现过程的集合 能够确保国家法律与人民的意志得到最低程能够为行政主体积极主动地履行行政管理职能创度的遵守与实现，但是，也往往易于形成各种造前提条件，但是由于缺乏真正有效的最起码的不求有功、但求无过的官僚主义作风与消极行强制力约束，会导致贤人政治、清官政治所常有政习气，难以形成良好的组织风气与自觉自愿的“人存政兴，人亡政息”，结局是政局动荡，乃的行政管理行为 至于专制独裁 1、 对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在 2、 实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标 3、 依法行政与以德行政具有一些共同的基本功能 4、 依法行政是行政管理的基石，以德行政是依法行政的补充 联系 第十一章 行政绩效评估

第一节 行政绩效评估的特点与作用

一、行政绩效评估的含义与特点 （一）含义

1、 绩效（performance）也称“业绩”、“成绩”、“效果”等，是指个人或组织开展的活动所取得的成就或

产生的积极效果

2、 行政绩效就是行政机关利用法律、政策等手段进行社会管理活动和自身管理活动所产生的工作成就以

及积极成果

3、 美国公共行政学家亨利认为：绩效考核就是对执行公共方案时产生的一些列数据定期进行收集与报告，

这些数据包括输入、工作量（或最终产品）、效果（如灵敏度、顾客满意度、责任心）和生产率（即单位成本输出）

4、 行政绩效评估就是运用科学、客观的方法、标准和程序，对行政绩效信息进行收集、整理、归纳、总结，并再次基础之上进行整体评估的活动，也称为行政绩效考核 （二）特点

1、 组织绩效评估历史

（1）公共部门的绩效考核主要是从美国的地方政府开始的

A、 1928年成立的美国市政标准委员会

B、 1938年德里和西蒙的名著《考核市政行为》 C、 1946年，胡佛委员会第一份报告的发表把这种思想的大部分带到联邦政府，标志着联邦政府考试

依靠预算来考核行政机构的绩效

（2）20世纪70年代出现了企业家精神重塑政府的潮流，强调政府行政的效率和效果

（3）1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》，要求联邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目标在内的五年战略规划

（4）1979年，英国开始的“雷纳评审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测定 （5）1989年发行了《中央政府产出与绩效评估技术指南》对绩效评估机制的建立和完善进行业务和技术

62

指导

2、 行政绩效评估的特点

（1）系统性

行政绩效评估是一个动态的过程，而不仅仅是评估的结果 （2）层次性

从宏观上说有中央、省、市级行政机关的绩效评估 从中观上说有一个部门的绩效评估

从微观上说有某个科室和公务员的行政绩效评估

（3）注重定量性

以量化的方式评价和反映组织的工作效果，并清晰地指出组织是否朝着它是既定目标前进 （4）多角度性 （5）公正性 （6）复杂性

二、行政绩效评估的地位与作用

（一）行政绩效评估的责任落实作用（根据佛来恩的观点，公共部门对公民负以下责任） 1、 政府的指出必须获得人民的同意并按照正当程序支出 2、 资源必须有效率地利用

3、 资源利用必须达到预期的效果

（二）行政绩效评估的对比作用（采用三种形式） 1、 横向比较：即比较不同部门在同一时期的表现 2、 纵向比较：即比较同一部门在不同时期的表现

3、 综合比较：即实际表现与可能达到的最佳状态的比较

（三）绩效评估的计划辅助作用（具体管理目标制定要参照三个条件）

1、 有关部门前一阶段的表现状况

2、 部门内部工作条件、工作程序及管井方面的变化社会需求与社会环境变化的预测 （四）绩效评估的监控支持作用 （五）绩效评估的民主和教育作用

（六）绩效评估在吸引政治资源方面的作用

（七）绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的作用

我国现阶段大力开展和完善行政绩效评估的效果 1、 开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革 2、 行政绩效评估能够提高我国的行政绩效

3、 行政绩效评估能改善和提高我国政府的信誉和形象

第二节 行政绩效评估的指标体系与评估程序

一、行政绩效评估的指标体系

行政绩效评估的指标体系是指行政组织根据一定的价值准则所设定的作为衡量行政绩效高低的一系列数据、标准的总和。

（一）根据行政绩效的内容性质划分行政绩效评估指标体系 1、 经济发展目标

（1） 人均国民收入的水平 （2） 人均国民收入的增长率 （3） 社会就业率 （4） 进出口总额等

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2、 社会发展指标

（1） 社会教育事业发展指标

（2） 社会卫生健康事业发展指标 （3） 环境保护指标

（4） 社会治安和事故指标 3、 政治发展指标

（1） 行政机构管理指标 （2） 行政决策指标

（二）根据评估的方法划分行政绩效评估指标体系 芬维克认为行政绩效评估包括了三个层次（3E学说）经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）；弗莱恩增加了一个公平（equity）成为4E

1、 经济评估指标：即成本评估指标，一般指组织投入到管理项目中的资源水准

2、 效率评估指标：要测定的是“行政机关在既定时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果” （1）人们通常将行政效率定义为行政投入与行政产出的比率关系，一般来说，行政效率与行政投入呈反比例关系，在行政产出一定的情况下，行政投入越高，行政效率就越低

（2）效率一般分为两种类型

A、 生产效率（productive efficiency），是指生产或提供服务的平均时间成本

B、 配置效率（allocative efficiency），是指组织所提供的产品或服务是否能满足厉害关系人的不同偏好 3、效益评估指标

（1）效益评估关注的是组织工作的质和社会效果，也就是行政管理的有效性 （2）人们对社会效果的测定可以从两方面着手

A、 看管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求 B、 看这一活动的产出对既定目标的实现作出多大贡献 （3）效益指标设计的主要做法

A、 质的量化展示：难以直接量化展示的领域就采用替代指标或中介指标 B、 用民意测验测定效益和服务质量 C、 质量保证体系 D、 公平评估指标

（4）弗雷德里克森提出的社会公平的复合理论，认为社会公平可以分为下列类型

A、 单纯的个人公平：指一对一的个人公平关系 B、 分部化的公平：指同一类别下的公平关系 C、 集团化的公平：指团体或次级团体所要求的公平 D、 机会公平：每个人的天赋不同，后天的发展也不同 E、 代际公平：指这一代与未来一代之间的公平

二、行政绩效评估的程序

行政绩效评估程序是指实施行政绩效评估的过程及其所包括的各个阶段。实施具体的行政绩效评估应该包括制定计划、初步调查、管理控制评估、详细评估和撰写评估报告等 （一）制定计划 1、制定计划的目的

（1）绩效评估的计划工作主要是为了确定评估目标、范围以及实现目标而采用的方法 （2）评估目标是指评估工作所要完成的任务，包括

A、 评估对象和效益方面的内容 B、 评估人员希望开发的潜在的评估成果和报告要素 （3）评估范围是评估工作的界限，即空间和时间的界定

（4）评估方法主要包括为实现评估目标而采用的检查与收集信息的方法，即资料收集方法与分析方法，

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不仅包括评估人员所采用程序的性质，而且还包括程序的范围 2、计划的具体内容

（1）完成该项评估任务所需的专业类别和人数

（2）为了确定评估目标，评估人员应收集哪些方面的资料，以及如何收集和评价

（3）为了正式评估目标，得出与目标相关的客观结论，评估人员必须搜集哪些方面的证据，需要搜集多少证据，搜集证据时需要采取哪些手段

（4）评估报告中应该反映评估人员预期取得的结果

3、 书面计划：评估计划应包括评估方案或备忘录或其他适当形式的文件

（二）初步调查

目的是使评估人员在较短的时间内，获得与被评估单位或被评估事项有关的背景资料和一般信息 （三）管理控制评估

通过管理控制制度的测试与评价，获得与暂定评估目标所有要素有关的信息 主要通过调查、观察、审阅文件和记录或旧其他评估人员的报告来了解管理控制 （四）详细评估 1、 详细评估的目的

A、 严整以前所获取信息的有效性 B、 为了证实评估目标而收集充分、可靠和相关的信息，为评估结论提供一个合理的基础 2、 详细审查的内容

A、 通过人员、财产或事项的直接检查或观察以取得实物信息

B、 通过审阅、复查、核对、收集、复制、摘录等方法以取得文件信息 C、 通过整理、汇总、计算、比较、分析、推理等手段以取得分析性信息 （五）撰写评估报告

1、 目的是将评估结果变成第三方可以接受和理解的形式，以及减少结果被误解的可能，并使结果可以接

受公众的检查 2、 绩效评估报告的内容

A、 评估目标、范围和方法 B、 评估结果评估建议 C、 评估遵循的准则

D、 重大不合规现象和滥用行为

E、 违法行为

F、 管理控制重大缺陷

G、 被评估项目负责人对评估人员的发现、结论、建议和打算采取的纠正措施所表示的看法 H、 评估人员确认的重大管理成就

I、 向未来评估人提出的建议

J、 报告未披露资料的性质以及必须不予披露的要求等

第三节 行政绩效评估的方法

一、行政绩效评估的信息收集方法

行政绩效评估的信息收集方法是指在行政绩效评估过程中所采用的一系列收集信息方法的总和 （一）利用官方记录的方法

1、 修理的物件的数量、进行水处理的数量、收集垃圾的吨数等可以衡量完成工作量的记录

2、 受到的投诉的数量、交通伤亡的数量、统计的犯罪数量和被逮捕的人数、消防和警察部门的接警树木

等可以用于衡量服务质量的记录

（二）培训观测者的方法

1、 这种方法是对观测者进行培训，让他们对服务的质量作出评价，这种方法尤其使用于质量品质评价

65

2、 如果评价程序简单的话，一般公务员和大学生就可以担当，复杂的评价则需要专门的人员 3、 保证观测者评价的准确性的措施 （1）提供等级标准

（2）在使用前先实验一遍

（3）被选择的评价者应独立于被评价的组织之外

（4）定期检查观测者的评价，以保证评价的数量

（5）培训新的观察者和在出现新的问题时对观测者进行重新培训

（三）公众满意意见调查方法

1、 公众意见满意调查通常使用问卷调查形式 2、 调查可以获得的资料

（1） 对受害者的调查能获得比官方犯罪记录更准确的信息 （2） 公众的参与或使用率

（3） 从收费和停车记录中判断旅游的情况

（4） 对接受服务的人员进行调查获得诸如接受培训的就业时间和薪水提高的幅度的情况 （5） 从社会服务部门得到实际帮助人数 （6） 直接获得公众对服务质量的评价 3、 保证公民意见调查准确性的方法有

（1） 避免抽样错误，合理选择样本 （2） 采用随即抽样

（3） 样本要求有代表性，应包括所有的公众类型 （4） 采用合适的访谈技术

（5） 问卷至少要发放给多个不同教育水平的人 （6） 精心设计问卷内容，避免含糊和有偏见问题 4、采用的调查方法有：

（1） （2） （3） （4）

信件调查 亲自访谈 电话采访

综合运用发、各种访谈技术

（四）特别的资料收集方法

二、行政绩效评估的定量测定方法

评估有两个相互关联的方面：采用各种方面来检测公共行政部门运行的结果；应用某种价值观念来确定这些结果对特定个人、团体以及整个社会的价值。这两个相互关联的方面是指在任何一个评价报告中都有事实和价值两个前提存在

行政绩效评估主要包括行政经济成本测定、效率测定、效益测定和公平测定

行政绩效评估的测定方法就是指在行政绩效评估过程中用于测定行政管理的经济成本、效率、效益和公平程度的方法的总和

测定一般分为定性测定和定量测定两类

（一）经济合理性评估方法

在保质保量完成一定行政任务的情形下，行政投入越低，行政绩效越高

经济合理性评估方法就是指通过对行政投入的测定来确定行政管理是否合理的一种评估方法 1、 成本与投入的比率测定法

这是指通过测定作为行政管理成本的资金转化投入行政管理过程中人力、物力和设备的比率来衡量行政绩效的一种评估方法

2、 行政开支和业务开支的比率测定法

这是指通过测定行政开支与业务开始在总开支中的比率来衡量行政绩效的一种评估方法

66

3、人均投入测定法

这是指通过测定投入行政管理的辖区居民人均费用来衡量行政绩效的一种评估方法 4、单位成本测定法

这是指通过测定每完成一单位行政工作量所需成本来衡量行政绩效的一种评估方法 5、经济改进余地测定法

这是指通过测定完成某一行政工作任务是否存在经济改进余地来衡量行政绩效的一种评估方法 （二）成本—收益评估方法

1、 成本与收益之间的关系构成所谓的效率

2、 在成本一定的情形下，收益越高，则效率越高；在收益一定的情形下，成本越高，则效率越低 3、 成本—收益分析方法的特征

（1）它试图衡量一个公共项目可能对社会产生的所有成本和收益，包括许多很难用货币成本和收益来计量的无形部分

（2）如果一项政策或项目的净收益大于零并高于其他公共或私人投资方案的净收益时，它就被认为是有效率的

（3）一般使用私人时常作为公共项目的出发点和参照物 4、成本—收益分析的优势

（1）成本和收益都以货币为共同计量

（2）成本—收益分析使我们超越单一政策或项目的局限，将收益同社会整体的收入联系起来 5、成本收益分析方法的具体操作步骤 （1）估计成本和收益 A、内部和外部成本及收益

B、可直接计量和间接计量成本收益

有形是指成本和收益可用直接的市场价格来计算

无形是指成本和收益须间接地使用估计的市场价格来计算 C、首要和次要成本和收益

首要成本或收益是指与最重要的项目目标相关的成本或收益，次要的含义正好相反 D、净收益值和再分配性收益

（2）成本和收益折现：由于通货膨胀和利率变化导致的实际货币价值的减少 （3）得出最后结论（效率标准包括）

A、 净效率改进：成本和收益净现值应大于0

B、 内部回报率：公共投资的回报率必须大于其实际利息所得

（三）成本—效益评估方法

1、成本—效益评估方法是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法

2、成本—效益分析方法的特征

（1）由于它比开了用货币单位来计量收益的问题，因而比成本—收益分析更容易应用 （2）由于很少依靠市场价格，因此它很少运用私营部门利润最大化的逻辑 （3）特别能适用于评估外部性和无形的成本或收益 2、成本—收益评估模式的一般关注焦点

（1） 最低成本评估 （2） 最大效益评估

（3） 边际效益评估：是指现有成本外再多花一定成本所获得的额外效益

第四节 行政绩效的制约因素及其克服途径

一、行政绩效的制约因素分析

（一）行政环境因素对行政绩效的制约

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1、 经济体制的类型会制约行政组织的绩效 2、 政治制度和民主法制建设程度也制约行政绩效 3、 大众传播媒介对行政绩效的制约作用

（二）行政体制因素对行政绩效的制约

1、威尔逊认为政府不如企业有效的主要原因在于政府机构在更大程度上受到如下制约

（1）不能合法地保留其获取的收入并把它用语其工作人员的个人利益 （2）不能按照其领导人的喜好分配生产要素 （3）必须实现并非该机构自己选择的目标

2、奥尔森《公共事业和私营企业管理：它们在所有不重要的方面是否基本上是相同的》列出了政府管理部门与私营部门的若干种不同

（1）利益平衡与绩效：在政府的管理工作中，起重点主要放在对不同选民间的利益平衡方面，而在私营企业的管理中，更多的注意力是放在效率和竞争绩效方面

（2）基本要求：政府管理人员很少有一个明确的基本要求，而私营企业的管理人员的基本要求就是利润、市场绩效和企业生存

（3）人事限制：政府的人事政策和行政管理更多的是在人事部门的控制之下，而私营部门的管理人员在管理下属方面，有相当大的自主权

3、行政机构在实现绩效管理方面有如下的制度障碍 （1）政府活动受资金预算的限制

（2）政府部门的权利也受到限制

（2）在官僚制政府中，往往会导致行政机构和人员自我膨胀，在行政事务和政府职责未增加的情况下，行政人员和行政机构的数量及政府的规模会不断增大，从而增加了不必要的任务量和烦琐的办事程序，降低了行政效率

（三）公务员素质对行政绩效的制约 1、公务员往往在主观上排斥绩效管理

官僚制的低效率的原因：

（1）缺乏竞争，由于官僚体制中利润概念的确实，使官僚没有受到要把他们的生产费用压缩到最低限度的压力

（2）政府部门并不关心费用问题

（3）国家官吏的确不能为所欲为，他们必须服从来自各方面的监督 2、公务员的知识水平、道德水平等职业素质必然制约着行政绩效

（四）行政绩效管理制约因素

1、 政府的产出在很大程度上难以量化 2、 绩效管理项目本身存在的问题

二、克服行政绩效制约因素的途径

（一）改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府发行政观念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境

1、 市场经济体制、民主体制和法治理念，是当前我国最需要的行政环境

2、 政治体制方面的不断完善和法治政府的建立，加强了对行政组织的监督和控制，为提高政府活力、和

创新能力提供了保障

（二）不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效：决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正 1、 完善科学化、民主化的决策机制 2、 实现依法行政

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3、 加强对行政权力的制约和监督

（三）提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍 1、 加强学习，掌握广博的知识 2、 要解放思想，勇于改革创新 3、 勤政廉洁，树立良好政风

（四）建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平 1、 绩效管理需要立法保障

2、 公民参与机制是行政评估体系必不可少的条件 3、 必须建立健全合理有效的评估体制 4、 建立完善的信息系统

第十二章 行政发展

第一节 行政发展的特点与模式

一、行政发展的含义

1、20世纪50年代美国里格斯提出了发展的行政和行政发展两个概念

（1）发展的行政是指政府为了推动和配合社会变迁，为了推动和促进社会经济、政治、文化发展，实施的各种行政行为

（2）行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统极其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会取得动态平衡，从而发挥更大的能量 2、20世纪70年代西方行政改革措施的主要表现：

（1） 通过放权或者分权，进一步扩大了公民参与

（2） 通过减少各种不必要的规章制度，实现了从重视规章到重视结果的转变

（3） 通过引进企业家政府的管理理念，实现了从不讲管理成本到注重行政管理产出的转变

（4） 通过打破政府对公共服务和社会事务的垄断，实现了从重管理、轻服务到公共服务社会化、

多样化、标准化和长期化的转变等

3、行政发展的定义：行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程

4、行政发展的内涵具备以下内容

（1） 行政体系的能力发展过程 （2） 行政体系的功能改善过程

（3） 行政关系的改善过程

（4） 行政体系的结构优化过程

二、行政发展的特点

1、 行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程 2、 行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程 3、 行政发展是一种制度支撑下的行政动态过程 4、 行政发展是一个整体性的系统变化发展过程

三、行政发展模式：是指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称 （一）按照地区特点来划分

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模式 代表国家 利用私营部门的管理理念来重塑政府，其核心在于大力定义 推进政府职能的市场化 主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家 公共机构是指新兴的工要么组织业化国家的行不完善，要政发展模式 么刚刚脱离前韦伯制状态 以发达国家的经验和做法为基础，在不考虑本国历史、文化、社会现实的情况下，完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方式和行文方式等 英国、美国 法国、德国 希腊、意大韩国 利、西班牙 英美模式 法德模式 希腊模式 内源式发展模式 为数不少的发展中国家 外源式发展模式 权力分散和放松规制为主要内容的公共行政的民主化；以国有企业和事业单位等公改革方共部门的民营化为主要内容的公共部门民营化；以市场竞争机制引入公共服务为主调整公共事业，引进了以在行政发展进压缩人事开支，行政合法程中将本国、本转变组织机构 性和制度地区的文化传化作为改统同市场经济革的当务的特殊要求有之急 机地结合起来，充分调动社会各方面的积极性和创造性的过程 不打乱各个行 政机构的运作，而只是对行政季候实行更严格的管理监控 政府始终把自身的改革同自身的生存结合起来，危机意识比较强；强调公共部门的民营化；将传统行政文化和现代文官制度有机地结合起来；行政改革与发展大多是在一党执政的情况下推行的 式 要内容的公共服务市场化；以企业文化有条件地移植到公共行政当中，以推行电子政务为主 以调控代替直接提供公共服务；以行政程序的简化与灵活化代替繁文缛节；行政决策与行政执行机构相分离；竞争带来的私有化政策得到了更加广泛的应用；领导风格与人事管理责任制更加明行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的，所以起点比较低；行政改革是外力强迫下的“自我手术”，缺乏改革与发展的内源性和自发性；政府权力高度集中，严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良；动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍 特点 确；以客观事实、既定结果和顾客为导向的行政运作模式 经历了一个从传统公共行政向新公共管理的变化 从目的上看，也零星地引十分重视本国是行政管理走进了一些社会、文化环境向现代化的进管理主义对行政发展的程，从发展的时的改革措制约和影响 空看，反映出行政改革的一种长期的进程 施，有的则把韦伯制作为更显示的改革目标 行政发展应该走内源式发展的道路，特别是发展中的国家 评价

70

（二）按照行政发展的内容来划分

1、以解除政府官职的改革方式来实现的行政发展模式

（1）解除政府官职的改革方式，又称为“放松政府管制模式”或者“规制缓和” （2）主要内容包括

A、在组织规章方面，废除公共部门不必要的规章制度，依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造工作，提高办事效率，增进社会整体利益

B、在管理决策方面，强化行政官员的决策作用，弱化政治家的决策作用，让行政官员做出更多的决策 C、在执行规章制度时赋予行政官员更多的灵活性，在理论上突破传统的科层制官僚制把决策视为政治家特权的理念

D、在组织结构方面，淡化行政组织结构，强化有效行动的能力

E、在公共利益方面，强调协调各方面的利益关系，促进社会整体福利水平提高

2、以实行企业家政府的改革方式来实现行政发展模式

（1）把政府机构市场化，引入竞争机制，主张下放决策权力和执行权力，

（2）减少政府的机构和结构层次，使多层次的金字塔式的结构逐步变成层次少的扁平结构 A、在政府官员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度

第一， 打破终身雇佣制，主张仿效企业雇佣经理的做法聘用政府部门主管人员

第二， 彻底改变传统的做法，打破“大锅饭”式的工资分配制度，建立个性化绩效工资制度

B、在公共政策的制定方面，主张按照市场游戏规则制定公共政策

C、在政府与公众的关系上，企业家政府主张以公众为中心，政府围绕公众的需求提供服务

3、以进行授权改革来实现的行政发展模式

(1) 授权模式是在对传统官僚制度进行深刻反思的基础上所推出的一种行政发展模式。该模式十分重

视公民的参政权力和基层公务员的决策权力 （2）该模式的主要主张

A、在决策上，授权模式主张通过自上而下的分权方式进行决策，充分发挥低层机构和人员的积极性和创造性，不赞成利用自上而下的集权方式进行决策

B、体制结构上，授权模式极力反对传统金字塔式的组织结构，主张减少中间层次，尽可能地缩短高层与低层的沟通路径，给低层组织更多的灵活决策的权力

C、在管理上，授权模式推崇内部参与管理，尤其强调低层公务员更多的参与权力分配的机会；在业务管理上，提倡全面质量管理并强调以组织内的小组或其他小集体为单位进行平谷和奖惩，这样既可以提高整体行政质量和效率，又可以增强团体协作意识

4、以实行零花政府的改革方式来实现的行政发展模式

（1）灵活政府发改革方式主要是为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的。这种行政发展模式认为：政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制是政府僵化的主要原因之一

（2）这一模式特别强调在政府内部应该不断创新组织结构，取消过时、讲话的部分机构，以实现政府职能目标，该模式的要旨是强调基层公务员和社会公众在政府决策中发挥作用，实际上是强调政府公共决策民主化

（3）西方行政发展模式共同的特征

A、市场经济发达，社会中介组织成熟，产权制度明确，政府与企业、政府与市场之间的界限明晰，市场机制逐渐被引入到行政系统中来

B、信息产业的发达，不仅改变了传统的行政价值与观念，而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技术基础

C、制度创新能力强

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第二节 行政发展的动力与途径

一、行政发展的动力分析：行政发展动力是指行政发展的推动因素 （一）行政发展的外部动力：是指行政发展的外在推动因素 1、 经济因素 2、 政治因素 3、 文化因素 4、 技术因素

（二）行政发展的内部动力：是指行政发展的内在推动因素 1、 行政组织的演化

2、 组织分工的细化

3、 政府内部改革人士的推动

二、行政发展的阻力分析：所谓行政发展阻力就是指阻止行政发展的各种因素的总和 （一）行政发展的外部阻力：是指阻止行政发展的各种外在因素的总和 1、 市场经济发育不完善

2、 政治制度和经济制度改革的不配套

（二）行政发展的内部阻力：是指阻止发展的各种内在因素的总和 1、 来自既有行政制度惯性的阻力 2、 来自公务员的阻力 3、 来自行政文化的制约

三、行政发展的途径：行政改革 （一）行政改革的内容

1、 功能调整：

A、即政府职能的转变，是对政府整个社会系统中所扮演角色的重新定位 B、主要包括 ：

（1） 政府职能范围的转变

（2） 政府职能重心的转变

（3） 政府职能实现方式的调整

C、当前，政府职能转变的目的就是把全能的政府转变成有限政府，把管制型政府转变为服务型政府 2、结构重组

A、 是指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革

B、 权力结构的调整既包括行政体系内部各层级之间行政权力的重新分配和权限的再划分，也包括政

府与市场、企业、社会其他组织等行政外部系统之间的权力再调整 C、 行政系统内部权力结构调整的重点是处理中央与地方之间的集权与分权的关系

D、 人事管理制度的变革主要是为了优化政府组成人员的结构，完善行政人员的录用、考核、晋升、

奖惩、培训、退休等制度

3、行为变革

A、 主要是指行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新

B、 主要针对行政体制运行过程的各个环节进行变革

（二）行政改革的原则 1、 综合配套、整体推进 2、 坚持依法行政改革

3、 注重专家咨询与改革方案的论证

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A、 专家的身份相对来说比较超脱，利益相关程度较低，提出的意见或者改革方案相对来讲比较客观和科学 B、 注意对改革方案进行多方面的论证，以尽量提高改革方案的可行性和科学性

第三节 当代中国的行政发展

一、当代中国行政发展的基本特征 1、 始终坚持以发展经济为中心

2、 正确处理改革、发展和稳定的关系

3、 借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举 4、 坚持渐进式改革 5、 立足于中国国情

二、WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径及加入WTO后我国行政发展趋势 （一）WTO规则对我国行政发展产生直接影响的途径 2、 通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径产生影响 3、 通过限制政府权力的途径产生影响 4、 通过改变权力结构的途径产生影响 （二）加入WTO后我国行政发展的趋势 1、 加快从全能行政向有限行政转变的步伐 2、 重塑政府与社会的关系

3、 由权力行政向规则行政的行政理念转变 4、 从暗箱行政向透明行政转变

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