４ 安徽农学通报，Ａｎｈｕｉ Ａｇｒｉ．Ｓｅｉ．Ｂｕｌ１．２０１１，１７（１３） 土地财政的成因与危害分析 密 婷 （１临沂市国土资源局，山东临沂２７６０００） 摘要：目前地方政府把土地作为增加财政收入的工具，对土地财政依赖严重。该文分析了导致土地财政产生的制 度变迁和政府行为选择，结果表明，财政压力、地方政府官员的晋升激励制度和土地利用制度的综合作用是促使地方 政府走向土地财政的主要原因。同时也对土地财政存在的缺陷和所造成的危害进行了分析，并就如何解决土地财政 问题作了一些探讨。 关键词：土地财政；制度变迁；晋升激励；财政分权 中图分类号Ｆ３０１．３ 文献标识码Ａ 文章编号１００７—７７３１（２０１１）１３—０４一Ｏ２ 土地财政属于预算外收入，又叫第二财政，是指地方 务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地 政府利用土地所有权和管理权获取收益过程中进行的财 方政府承担。作为一个初级行动团体的地方政府为解决 政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土 财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系 地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增 列非规范化融资方式来筹集资金，因而对“土地财政”的 加财政支出能力的行为。２０世纪９０年代末以来，随着经 过度依赖也就不难理解 。 济的快速发展和城市化进程的加速，我国地方政府财政收 在现行分税制中属于地方的主体税种和独立税种除 入对土地出让依赖程度日益加重，土地财政急速膨胀，引 了车船税外，基本都与土地和房地产有关。地方财政收入 起了社会各界的极大关注，也成为２０１１年两会（全国人 的主体税种营业税，主要来源于建筑业和第三产业，其中 大、政协）的热门话题。地方政府把今后５０ａ或７０ａ的土 建筑业和房地产业是营业税的第一大户，地方政府出自于 地收益一次性收取、同时以土地为抵押物获取城市开发建 促进地方财政收入增长的动机，大力发展建筑业和房地产 设巨额贷款、通过房地产开发获得ＧＤＰ和大量税收，并得 业成为必然选择。属于地方独立税种的房产税、契税、土 到巨额的财政收入。据国土资源工作会议上披露的数据， 地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税都与土地和房地 ２０１０年我国土地出让金总额高达２．７万亿元，同比增幅达 产息息相关，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、 ７０．４％。虽然土地财政在缓解地方政府财政压力和加速 基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的激励和实 城市化进程中起了不可忽视的作用，但地方政府对土地财 现途径。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地 政的过度依赖也引发了一系列的经济和社会问题。 ｌ 土地财政形成原因分析 收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的以建筑业、 房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部属 １．１现行财政和分权制度正常情况下地方政府通过对 辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公 于地方。 共服务的资金来源。这些公共服务包括城市基础设施建 １．２现行征地制度和土地出让方式 中国现行的土 设、社会保障服务、公共卫生等，只有事权与财力相匹配， 地征用制度的典型特征是政府垄断。这一制度在保护政 才能使地方政府正常行使自己的职能。而在现行的财政 府利益的同时，也损害了农民和厂商的利益 。政府禁止 体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道 土地所有权市场、垄断一级土地市场，土地征用成为国家 路的一个重要原因。１９９３年１２月国务院颁布了《关于实 获得非农建设用地的主要手段。地方政府利用自己的垄 行分税制财政管理体制的决定》，１９９４年分税制改革正式 断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，客 开始。中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配 观上形成土地征占越多、政府利益越大的激励机制，极大 来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。在１９９４年实 地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。特别是 行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大 由于制度原因，地方政府在征收农业用地的补偿费用等成 幅减少。但是在当时的管理体制下，中央凭借对地方政府 本远低于城市建设用地出让价格，政府低价征用土地后， 的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权，在事权上过 一经出让，增值高达数十倍。２００２年全国土地使用权招 度推诿，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义 标拍卖收入平均６６７ｍ 为３５．６７万元人民币，而对征地农 作者简介：密婷（１９７６一），女，山东ｌｌ缶沂人，工程师，主要从事国土资源管理和地价评估工作。 收稿日期：２０１ｌ—Ｏ５—２４ １７卷１３期 密婷土地财政的成因与危害分析 ５ 民的补偿通常只有每６６７ｍ １．５万元～３．５万元人民 币 。同时，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方 式，取得更大规模的金融贷款投人城市建设，这更加刺激 了地方政府对土地财政的欲望。 地方政府一般通过土地“招拍挂”制度来进行土地出 足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。本文中的代际 公平不仅限于当代人与后代人之间，也包括本届政府与后 届政府之间。土地出让金是若干年土地使用期的地租之 和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并 一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届 让。虽然“招拍挂”制度具有公开性，可以最大限度地减 少“暗箱操作”，防止城市土地价值的流失。但是该制度 是建立在政府高度垄断土地资源的基础上，政府既拥有垄 断地位，又以追求收益最大化为目标，从而使“招拍挂”制 和未来届的地方政府看，则是现任届政府提前支取了下一 届政府的收人，是一种对土地收益的透支，这对于未来往 后届政府显然是不公平的，对后代人也是不公平的 。土 地资源是一种稀缺的不可再生资源，我国人地矛盾又十分 度在实施过程中单纯的以价高者得，造成市场扭曲，人为 地抬高了地价，客观上也推高了房价。 １．３现行地方官员的晋升考核制度改革开放以来，随 着我国由计划经济向市场经济转变，中央政府在经济发展 领域的放权，不同层级的地方政府已经成了各自辖区经济 的实际控制者和索取者，其谋利性得到了极大程度的彰 显。这场经济和财政分权改革一方面提高了地方政府发 展经济的积极性，极大地促进了中国经济高速发展，另一 方面在竞争压力下也容易造成地方政府的“短视”行为， 以单纯追求ＧＤＰ增长为目标，加大了地方政府对土地财 政的依赖。 某些时候中央和部门还通过绩效考核机制来有效约 束地方政府的行为。虽然辖区内的经济发展、民生安定、 社会保障等均是地方政府的责任所在，然而由于经济发展 指标较易评估，使以ＧＤＰ增长率为主要指标的经济考核 体系得以确立。在地方政府的政绩考核中，上级政府不仅 考察其经济增长绩效的绝对指标，更重要的是考核相对绩 效，即与前任和其他地区的绩效进行比较，这就促使地方 政府只关注自己有限的任期内ＧＤＰ是否能够得到快速 增长 。 土地作为重要的生产要素，在农业、工业和房地产业 中都是不可或缺的，而工业和房地产业相对于农业来说， 在促进地方ＧＤＰ增长率方面又具有明显的优势，此外工 业和房地产业能在后续的发展中通过纳税的方式满足地 方政府预算内财政收入的需要，同时工业和房地产业的发 展又推升了城市化进程，城市化则会对整个地区ＧＤＰ的 增长有明显的拉动作用。于是在现行地方官员的政绩考 核和晋升激励方式下，土地财政几乎成了地方政府的必然 选择。 ２土地财政的缺陷 土地财政虽然增加了地方政府的财政收入，促进了城 市化进程，加快了地方经济发展，但也存在着多方面的缺 陷与危害。 ２．１土地资源利用的代际不公代际公平是可持续发展 原则的一个重要内容，主要是指当代人为后代人的利益保 存自然资源的需求，当代人和后代人在利用自然资源、满 突出，代际公平尤其重要。在现行财政制度、土地管理和 出让制度以及地方官员政绩考核制度下，地方政府在任期 内往往都热衷于批地卖地，通过出让土地获取直接和间接 收益。由于各地的土地储备是有限的，长此以往，将会出 现没有土地可供出让的尴尬局面，届时各级地方政府在这 方面获得的财政收入也将锐减。 ２．２影响土地资源配置效率与城市规划 由于土地财政 能使地方政府利益最大化，为了获得财政收入，吸引外资 并加速城市化，地方政府往往大量无序地占用农用地，出 台各种土地使用的优惠政策，导致开发区过多过滥，严重 浪费了土地资源，加剧了人地矛盾，也使我国１．２亿ｈｍ 耕地红线面临严峻挑战。目前，苏南小城镇人均建设用地 １５０ｍ ，昆山花桥镇２．７７ｋｉｎ 的镇区内，人均规划用地竞高 达１０００ｍ ，是省政府确定的人均１００ｍ 指标的１０倍。目 前发达国家人均建设用地为８２．４ｍ ／人，而香港地区仅为 ３０ｍ ／人，若按苏南小城镇１５０ｍ ／人，相当于把香港现有 的建设和人口布置在１０００ｋｉｎ 的土地上，而目前香港的城 市建设用地约２００ｋｍ 。由此可见，长三角地区的土地粗 放利用多么严重 。在现行体制下对土地财政严重依赖 的地方政府热衷于不断拓展城市建设用地，也会导致地方 政府对土地资源难以有科学的、长期的规划，加剧城市的 无序扩张。 ２．３造成收入分配不公、推高房价并影响社会稳定 征 地费实际上应该是农民土地使用权出让价，是对农民失去 土地使用权的一种补偿。在我国由于土地管理体制中产 权体系不健全，权属不清，土地的名义所有者往往无能力 保护自己的权利不被侵犯。土地收益如何分配往往由政 府单方面决定。实践中在土地出让金收益的分配格局里， 农民只得到５％～１０％，村级集体得到２５％～３０％，而 ６０％一７０％为各级政府和中间商获取。农民与地方政府 间分享土地出让金的比例严重失调 。由于征地带来的 补偿问题和矛盾日益增多，由此引发的群体事件和上访接 连不断，严重影响了社会的稳定。地方政府利用自己在土 地市场上的垄断地位进行高价供地，而地价畸高又推高了 房价，房价过高已经成为我国一个非常突出的社会问题。 土地财政已成为楼市调控艰难、房价居高不下的重要原 因。 （下转３９页） ｌ７卷１３期 张琪琪等小麦高代品系粉质参数状况分析 ３９ 符合中、强筋小麦标准的品系极少，大多为弱筋小麦。针 质分析［Ｊ］．麦类作物学报，１９９８，１８（２）：１８—２１． 对此现状，今后的育种工作中，应在确保产量的同时，结合 ［３］陈明引．面团流变学特性与面包烘焙品质的关系［Ｊ］．粮食与油 市场需求，重点加强中、强筋优质专用小麦品种选育。 脂，１９９１（４）：２—６． （３）由于小麦品质受不同地点、不同气候条件影响较 ［４］马长德，Ｇ Ｔ Ｌｉｕ，Ｇ Ｌ Ｒｕｂｅｎｔｈａｌｅｒ．中国北部冬麦区与美国太平洋 大，同一品种年度间品质表现也不尽相同。对照品种烟农 西北部冬麦区小麦品种加工品质的分析比较［Ｊ］．作物学报， １９８７，１３（２）：１０３—１３４． １９、周麦１８、济麦２２品质表现均不理想，笔者分析这与 ［５］欧阳韶晖，魏益民，张国权，等．陕两关中东部小麦商品粮品质调 ２００９—２０１０年度小麦生育期内气候条件有关，后期雨水 查分析［Ｊ］．西北农业大学学报，１９９８，２６（４）：１Ｏ一１５． 较多，影响了参试材料的品质形成，但部分高代品系品质 ［６］康立宁，魏益民，欧阳韶晖，等．基因型与环境对小麦品种粉质参 表现仍优于对照材料。此外，本文仅对一年一点试验结果 数的影响［Ｊ］．西北植物学报，２００３，２３（１）：９１—９５． 进行分析，尚有许多品质性状研究需要在以后的工作中 ［７］罗先华．浅谈面团流变学特性对小麦粉质量的影响［Ｊ］．粮食 开展。 与饲料工业，２００４（１２）：１５１—１６． 参考文献 ［８］ＧＢ／Ｔ １７８９２—１９９９．优质小麦一强筋小麦国家标准［ｓ］． ［１］朱天钦．食品专用面粉的种类及其质量指标［Ｊ］．郑州粮食学院 ［９］ＧＢ／Ｔ １７８９３—１９９９．优质小麦一弱筋小麦国家标准［ｓ］． 学报，１９８５，１９（１）：１０—１６． ［１０］ＳＢ／Ｔ １０１３７—１９９３．面条用小麦粉标准［ｓ］． ［２］张国权，魏益民，欧阳韶晖，等．陕西关中小麦品种（品系）的品 （责编：施婷婷） （上接５页）２．４增加财政和金融风险土地财政把土地 度，完善征地制度和土地出让制度。首先要深化财政体制 出让收益和与房地产税收作为政府财政收入的重要来源， 改革，合理划分中央与地方的事权与财权。同时应完善土 但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足。一方面，一 地税收体系，积极探索征收以市场价值为基础的财产税， 旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄 让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得 运。因为房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联， 长期而有保障的税收。其次，建立合理的土地资源配置制 产业链非常长，在投入产出表的４０个部门中，有３８个部 度，完善土地产权制度和土地征用制度，对土地出让方式 门是房地产业上游或下游关联产业部门 。一旦经济发 进行改革。打破政府垄断土地一级市场的格局，尽快建立 展减速，没有或缺少了对土地的需求，地方经济和财政就 城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地 难以为继。另一方面，土地财政以地生财，使土地用途发 进行流转，改变地方政府作为土地经营者的角色，打造服 生难以逆转的变化，而土地是一种稀缺资源，我国人地矛 务型政府。最后，改革以ＧＤＰ增长为主导的地方政府的 盾又十分突出，因而“财源”是极其有限的，这进一步加大 绩效考评制度，改变地方政府的标尺竞争局面，逐步建立 了地方政府土地财政的财政风险。 一个以公共服务质量为首要指标的评价机制、完善考核主 地方政府设立土地储备中心等融资平台以储备的土 体多元化的绩效考评机制。 地进行金融融资，但这些融资平台往往没有建立和执行严 参考文献 格的风险管理控制制度，责任主体模糊。同时由于这些融 ［１］中国土地勘测规划院地政研究中心．从体制上消除地方过度依 资平台为地方政府控制容易受地方官员影响，运作多不规 赖“土地财政”［Ｊ］．中国土地，２００６（７）：１１—２２． 范，能否运作良好多与主管官员的个人能力息息相关。这 ［２］钱忠好，曲福田．中国土地征用制度：反思与改革［Ｊ］．中国土地 些都会加大商业银行系统的金融风险。 科学，２００４（５）：５—１１． ［３］张熙．城市化进程中的阴影［Ｊ］．改革内参，２００３（３２）：９—１０． ３结论 ［４］周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［Ｊ］．经济研究， 综上所述，在当前的制度环境和经济发展阶段下，地 ２００７（７）：３６—５Ｏ． 方政府出于自身利益考虑，在追求经济发展特别是ＧＤＰ ［５］王美涵．土地出让金的财政学分析［Ｊ］．财政研究，２００５（４）：３７ 增长、提高政绩指标等动力作用下土地财政是其必然的理 —３９． 性选择。土地财政虽然缓解了地方政府的财政压力，并且 ［６］曾照英．长三角地区城市化过程中的土地问题研究［Ｊ］．湖南财 对城市化进程有一定的促进作用，但是从长期来看是弊远 经高等专科学校学报，２００７（５）：６３—６５． 大于利的。土地财政是现行制度下各种矛盾的集中表现， ［７］黄然，阮宜胜，汪鑫．基于公共财政视角的土地出让金研究［Ｊ］． 矛盾的症结和问题的根源在于现行制度本身。改革现行 经济研究参考，２００６（９４）：２５—３１． 不合理的制度是土地财政的治本之策。要改变土地财政 ［８］刘尚希．财政风险：从经济总量角度的分析［Ｊ］．管理世界，２００５ 的现状，解决地方政府对土地财政的高度依赖，就必须改 （７）：３１—３９． （责编：陶学军） 革现行财政和分权制度，改革现行的地方官员晋升考核制