２０１３年１１月 河北学刊 Ｎｏｖ．，２０１３ 第３３卷第６期 Ｈｅｂｅｉ Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｖｏｌ＿３３ Ｎｏ．６ 社会矛盾多元化的解决路径探析 以信访制度重构为例 李 靖 （河北省社会科学院法学研究所，河北石家庄０５００５１） ［摘要］基于社会矛盾的多元化，社会矛盾的解决机制不能局限于单一模式，也应多元化。其中，信访制度在社会矛盾 多元化解决机制中占有重要位置。法治在中国的发展面临着治理化，与信访制度之间存在冲突。信访制度的路径选择， 需要从法治和治理的角度进行探讨。 ［关键词］社会矛盾；多元化解决机制；信访制度 【基金项目］２０１３年度河北省社会科学发展研究课题《社会管理创新形势下矛盾多元化解决机制的路径研究》 （２０１３０３２２９） ［作者简介］李靖（１９７４一），男，河北省唐山市人，河北省社会科学院法学研究所副研究员，主要从事行研究。 ［中图分类号］Ｄ６３２．８［文献标识码］Ａ［文章编号］１００３—７０７１（２０１３）０６－０１６１—０４ ［收稿日期］２０１３—０６—１Ｏ 随着当代中国改革开放的深入和市场经济的发 以及转化论。笔者认为，在目前社会情势下，对于信访 展，社会经济成分、利益关系和分配方式日趋多样，导 无论持哪种论调，存在的社会矛盾均不能得到有效解 致社会矛盾凸显。同时，整个中国社会也面临民众权 决。这是因为信访的存在有历史背景和思想制度根 利意识不断增强的局面。针对社会矛盾的新特点，传 源，如果这些根基不能得到有效消除，信访问题就会一 统、被动的稳定观以及单一的矛盾解决模式已经不能 直存在。 适应新形势的发展需要。一个社会管理制度健全的社 （一）信访存在的社会背景 会，除了提供诉讼作为纠纷解决方式外，还应为民众提 １．经济和社会的发展 供多元化诉讼外纠纷解决机制。矛盾多元化解决机制 当前，中国已进入改革发展的关键时期，经济 就是整合各种社会资源，在矛盾解决上拓展社会的空 深刻变革，社会结构深刻变动，思想观念深刻变化。这 间和元素，以理陛和妥协方式替代强力压制手段，化解 种空前的社会变革，在给中国发展带来巨大活力的同 矛盾推动社会治理。本文拟以信访制度的重构和路径 时，也必然带来这样那样的社会矛盾和问题。社会发 选择为例，分析社会矛盾多元化解决机制的相关问题。 展呈现看似稳定其实不然的金字塔结构，分化严 重，社会资源分配不均衡，整个社会呈现利益板结化特 一、对信访制度的基本认识 征。由此涌现出寻租、、分配不公等问题，一些重 信访制度是根据群众路线而创立的具有中国特色 大、根本眭、群体陛的矛盾日渐凸显。而社会由金字塔 的制度，其最初之功能主要包括两方面内容：社会动员 型结构向中等收入者占大多数的“橄榄型”结构转变， 和冲突化解。社会动员是利用信访渠道激浊扬清，以 并不是短时间内可以完成的。同时，中国远未形成良 便有效调动民心民力；冲突化解是利用信访渠道助贫 好的政治参与和民主运行机制，一些具体利益表达机 问苦，以便及时化解社会矛盾，维护社会团结和稳 制及矛盾化解机制还不够完善和健全，这势必进一步 定 Ｊ。信访制度建立的初衷是倾听人民声音，处理人 导致各种社会矛盾和问题进入信访这一渠道。 民建议和申诉，鼓励人民积极参与政权建设。但自改 ２．思想和价值观念的影响 革开放以后，信访制度功能实现从社会动员向冲突化 中国几千年传统的人治和官本位思想，形成独特 解的调整。信访制度原本承担的信息传递和利益表达 的清官文化。在封建统治下，清官的存在维护了 渠道的作用逐步弱减，而主要成为化解社会矛盾和权 政权的安全性与合法性；对百姓而言，清官的存在是他 利救济的制度工具，是社会稳定的减压器和安全阀。 们在严酷的社会生存环境下活下去的精神支撑。在没 对于信访制度的存废之争，主要有强化论、弱化论 有与强大的政治国家相对应和相配套的市民社会时 】６】 河北学刊２０１３・６ 代，在没有有效的监督制约机制约束权力的时代， 清官作为政治道德的载体和政治制度的补救就显得尤 为重要ｌ２ Ｊ。这种传统文化积淀对现代很多人的行为依 然构成一定的心理基础，如选择上访来解决纠纷，期待 有青天大人能够“拯民于水火”，而不是通过行政或法 律诉讼的方式去解决 ３．社会组织发展 由于历史和现实的原因，国家对于社会组织的发 展予以严格控制，通过行政化手段管控社会组织的建 立，来达到社会稳定的目的。而我们应该看到和承认 社会力量的成长，越是社会组织化程度较高的社会，越 能发挥社会自治和群众自律的作用，越能通过社会组 织自身来消解各种利益矛盾冲突和纠纷。反之，由于 社会组织资源缺乏，出现矛盾和纠纷后，民众没有组织 来表达利益诉求，形成不了整合的力量进行利益的协 商和博弈。那么，他们只能用非组织化的、自救的方式 （可能是非法的）来解决。如此，大量纠纷和冲突没有 经过任何缓冲而直接上访，使信访不堪重负 Ｊ。 （二）信访问题存在的根源分析 １．制度内利益表达方式的稀缺 各级作为权力机关，应该按照赋予的职 权，把群众信访作为行使监督职能的重要信息来源，同 时成为人民群众利益表达最重要的渠道。但现实中各 级并没有发挥这样应有的作用。究其原因，主要 有两个：一是各级代表的构成比例失衡。从各级 代表的人员构成来看，占到了绝大多数的比 例。在信访事例中，许多是因为各级权力的不当行使 所造成，而由代表即这些权力的行使者来听取人 民群众的诉求，并处理他们的矛盾冲突，显然是不可能 的；二是代表不能真正反映群众利益。代表 是一种身份和荣誉，但更是一份社会责任，肩负表 达的重任。只有密切联系选区选民，充分调查和了解 群众的心声及诉求，才能为群众所信任和依托。但实 际上，很多人并不知道自己选区的代表为谁，更不 要谈收集信息和解决矛盾了。 ２．司法救济体系自身的薄弱 由于法律渠道不畅通，行政诉讼设置门槛过高，导 致很多公民权利受到行政行为侵害的案件，不能通过 行政诉讼的方式得到处理。另外，由于司法系统存在 的司法不、诉讼成本过高和司法等问题，不少 群众对于司法体系存在一定的不信任感，从而寄希望 于信访等其他渠道。 二、信访制度面临的发展困境 １．理论上的困境 １６２ 在理论上，只有司法救济才是最具权威的公民权 利救济方式，而信访并不是司法救济手段，只是行政救 济方式的一种。但在实践中，往往更多的群众寄重托 于信访，把其视为他们最终的救济方式。一方面，一些 成功上访的信息不断刺激民众上访的积极性，信访人 去、要求领导批示，重启矛盾解决程序，信访 机构甚至成为最终的纠纷解决机构。其中，涉法涉诉 信访成为各级系统向同级年度工作报告的主 要内容之一，涉法涉诉信访的数量和处理隋况也成为 考察及有关人员工作业绩的一项重要指标；另一 方面，领导批示和当事人的缠访都可能启动一个法外 的司法程序，都可能改变一个既定判决。司法程序的 正当性和稳定性，生效判决的强制性和最终性，在信访 面前都发生动摇 Ｊ。这必将使司法机关的权威受到消 解，信访使个体在追求所谓实体正义的情况下，却破坏 了整个司法赖以存在的程序正义。 ２．现实存在的困境 现实中司法成本过高，通过诉讼解决矛盾必会面 对两大难题：可能的司法和诉讼难，诉讼难包括立 案难、判决难和执行难。多年官司的结局很可能是一 纸空文。而信访方式灵活，程序上没有终极，可访的内 容广泛，成为某些人解决纠纷的首选。有学者指出，对 信访制度权利救济功能的过度依赖和运用的消极后果 已经显现，当前中国出现的长期上访、越级上访、集中 上访等问题都是因为普通民众过于依赖信访制度权利 救济功能的结果。信访逐步发展成为部分取代正 常甚至超越、法律去推进公平正义的体 制 Ｊ。国家在信访问题的解决上可谓不遗余力，建立 各种信访责任追究制度，规定不能越级上访等，但在效 果上并不尽如意。其中一个问题是，很多矛盾纠纷本 身就是一些地方自身行为所造成，让其去解决自 己就是利益冲突一方主角的矛盾，运动员又充当裁判 员，其结果可想而知。不但问题解决不了，而且可能激 发矛盾，从而陷入一种恶性循环。 三、信访制度与法治之间的冲突 信访制度借助于行政权威，承担越来越多的权利 救济功能。党政权力在一些个案介入，矫正某些司法 不公，可能有利于个案实现实质正义，但实质上却破坏 了程序正义。这些个案的示范效应，让更多民众把信 访视作优于司法救济的一种权利，使得信访功能严重 错位，并产生很大的负面结果。司法的权威性，裁 判的公正性受到普遍质疑，这将从根本上弱化现代国 家治理的基础。正是这个原因，现实中虽然以上访方 式解决纠纷的比例并不高，但上访人数并不见少。 ◆法学经纬◆ 现代法治概念来源于西方工业社会。法律移植是 中西方文明不断碰撞的结果，在这个过程中，中国社会 的“礼治秩序”与“法治秩序”并未协调，特别是在中国 撤销各级信访局，让代表切实承担起监督一府两 院的工作，将信访事件的处理和代表、机关经 常性的执法检查结合起来。公民的信访权是具有 依据的，在一个人民主权的国家里，公民如果感觉自己 农村地区，乡村文化以及社会传统仍然影响、规范着人 们的行为。在西方国家，法律追求的是程序理性，而在 中国更多追求的是实质理性。中国在司法实践中有两 个重要原则：司法的群众路线和实事求是原则。马锡 五审判方式就是抗战时期创造的群众路线审判方式， 有冤屈，找自己选举的代表来诉说，应该是天经地义 的。机关作为代表机构，收集、采集，帮 助公民解决问题，自然是其法定职责 。 正如有学者指出的，建立以人民代表大会制度为 深入农村依靠群众，去田问地头方便群众诉讼，实行巡 核心的权威救济机制，既符合中国的宪政，又有利 回审判、就地审判；而司法中的实事求是原则要求超越 程序理ｆ生追求实质理性，不论程序有错必纠。因此，不 管是法治亦或信访制度，都只是作为治理社会的一种 工具和手段，而不是把法律作为权威放在首要位置 Ｊ。 有一典型案例是在基层司法中调解制度的运用。 基层法官们对于法律的掌握并不是为了严格适用，而 只是作为说服当事人接受治理的一个备选方案。法官 调解的目的并不在意法律推理的逻辑是否缜密，而主 要是纠纷能不能解决，当事人对结果能否接受 Ｊ。他 们的工作并不是来适用法律，而是化解矛盾，注重整个 社会效果。把法律作为社会治理的工具和手段，短期 内是会有效的。但从长远来说，法律就不能取得 和权威的地位。法律的专业化、程序化、对法律的信仰 等等，在法律治理化中逐步丧失，而这些则是建设法治 国家的基本前提。 四、信访制度的路径选择 基于前述分析，中国的信访制度既不能取消，也不 能让信访任意发展，影响到中国建立法治国家的进程。 在现代法治仍然不完善的情况下，信访制度及其权利 救济功能仍然具有存在的必要性。但信访制度的改革 需立足中国的历史传统和现实，走法治化道路是深化 信访制度改革的根本途径。最终，信访的权利救济功 能不复存在，纠纷化解功能不断弱化，并真正确立司法 对于公民权利救济的权威地位。当然这个过程需要非 常长的时问。 因此，在当前情形下，针对中国的社会发展现实， 信访制度的路径选择应从两个角度考虑两条思路：一 个是法治的思路，一个是治理的思路。 （一）法治的思路 １．重构信访组织机构，剥离信访的权利救济功能 整合行政下的信访机构，改变行政信访和人 大信访一并存在的局面，完善信访制度，统一由人 民代表大会来行使信访职权。在各级设立专门的 信访委员会，把其主要定位于民主监督和公民利益表 达，逐步弱化权利救济功能。尽快废除现行信访条例， 于发挥信访制度的功能优势。一方面，人民代表大会 作为机关，其拥有广泛的基础，通过法律程序 对信访事项作出的决定容易赢得的支持和认可， 减少缠访和重复访案件；作为监督机关，其拥有对其他 国家机关的监督权；另一方面，通过行使调查权以及询 问、质询、撤销、罢免的权利，督促行政机关和司法机关 改变错误的决定、命令或裁决，实现对当事人的权利救 济；同时还可以不受行政权力和司法权力的干涉，保持 相对的性和客观性，既利于对公民的合法权益进 行救济，又便于对行政机关和司法机关进行监督 Ｊ。 ３．树立法律权威，完善司法权利救济制度 只有在全社会树立法律权威，社会民众才会认同 法的价值，才会理陛地通过法律途径解决纠纷。只有 树立法律权威，才能弱化信访制度的纠纷解决功能，加 快信访制度功能的纯化。党政机关在处理涉诉信访案 件时更应尊重司法的终局性和既判力，以营造尊重司 法权威的法治环境。只有树立法律权威，才能把冲突 和矛盾解决引入司法之路，并成为民众自觉的理 选 择，逐步让法律成为权利救济的最终途径。 （二）治理的思路 １．建立重大决策信访风险评估机制 重大决策信访风险评估是指各级、及职 能部门在作出重大决策之前，对实施重大决策可能引 发的大规模集体上访和群体陛事件等不稳定因素进行 科学预测及分析沦证，完善决策方案，从源头上预防和 减少重大信访问题的发生。建立重大决策信访风险评 估机制，有利于防范集体上访和件，维护社会 和谐稳定。应特别注意将企业改制、土地征用、城建拆 迁、教育医疗、环境保护、安全生产、食品安全等容易引 发社会矛盾的领域纳人信访风险评估。 ２．建立涉法涉诉信访联合处理平台 ２ＯＯ９年１０月，由河北牵头，整合公、检、 法、司信访资源，设立了融受理、交办、督导、反馈为一 体的河北省涉法涉诉联合接访服务中心。这被认为是 整合部门力量、综合解决信访问题的创新之举。 有报道称，自各地成立该中心以来，全省涉法信访数量 １ ６３ 河北学刊２０１３・６ 大幅下降。在、、联合共同防控信访的背 景下，司法机关的身份被暂时忽略。但在这个过程中， 如何既能有效防控涉诉信访，又能维治的权威和 司法的尊严，成为实践中的一大难题。 ３．构建涉诉信访终结机制 法治的信心和法律至上的观念，培养用法律手段解决 矛盾、化解矛盾的意识，促进信访制度和司法制度的整 合，推进法治秩序的建立。 当然，信访制度只是多元化矛盾解决机制中的一 种途径。此外，应建立矛盾多元化解决机制、人民调 解、行政调解、司法调解“三位一体”机制，充分发挥民 在涉法涉诉信访问题处理的过程中，有一部分案 件，合理诉求确实解决到位，实际困难确已妥善解决， 但当事人仍反复申诉、不停上访，给工作带来很多 压力和负面影响。建立涉诉案件终结机制对维护司法 间调解组织的作用。利用劳动仲裁、经济仲裁、民间调 解等多种化解社会纠纷的渠道，使整个社会逐步健全 以司法为主导，辅以全方位、多渠道纠纷解决和权利救 权威和信访秩序都有其重要意义。２００５年，河北省政 济的机制。 法委出台了《河北省涉法涉诉信访案件终结制度》，河 北省高级人民制定了具体实施意见。对于作出终 ［参考文献］ 结决定的涉法涉诉信访案件，信访人以同一事实和理 ［１］冯仕政．国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变 由继续信访的，部门不再接待和受理。同年，在信 ［Ｊ］．社会学研究，２０１２（４）． 访案件中还引入听证制度。这些措施在实践中都取得 ［２］田雷．认真对待本土资源：论“变法”中的人民信访制度［Ｊ］． 了一定成效。但因《涉法涉诉信访案件终结办法》等规 法律适用，２００９（１）． 定系文件，没有法律上的依据；案件的终结标准操 ［３］叶笑云，阎巧玲．非均衡发展中的“倒逼”效应与开源式治 理——转型社会的信访制度实证研究［Ｊ］．浙江社会科学， 作性差，没有严格的程序规范；以及公开听证制度在现 ２Ｏ０８（１１）． 实中不能完全落实等因素，涉诉信访的终结制度仍存 ［４］易虹．涉诉信访制度困境与解决机制的整合［Ｊ］．江西社会 在很多困难。 科学，０２１ｏ（２）． ４．建立诉讼类案件传送机制。 ［５］孙大雄．信访制度功能的扭曲与理性回归［Ｊ］．法商研究， 构建、、机关向司法机关传送诉讼类 ２０１１（４）． 信访案件的机制。对于尚未终审的信访案件，、政 ［６］左卫民，何永军．传统与司法理性——以最高信访 府、、信访部门一律不再接待受理，告知信访人等 制度为中心的研究［Ｊ］．四川大学学报，２００５（１）． 待诉讼程序的结束或告知通过诉讼解决问题；对于已 ［７］强世功．权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判 作最终裁判的诉讼案件，、、、信访部门在 方式与中国法律的新传统［Ｊ］．北大法律评论，２ＯＯＯ（３）． 受理后，一律转交按法律程序处理。引导信访人 １８］王世奇，韩凤丽．我国信访制度的困境及出路［Ｊ］．唯实， ０２１０（４）． 把可以通过诉讼实现救济的案件转移到司法渠道中， 使信访人在解决纠纷的过程中，感知法律，逐步树立对 ｏｎ ｔｈｅ Ｐａｔｈ ｏｆ Ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ’Ｓ Ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄ Ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ——Ｉｎ Ｖｉｅｗ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｔｉｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ’Ｓ Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ＬＩ Ｊｉｎｇ （Ｈｅｂｅｉ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ ０５００５ １，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ，ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ｃａｎｎｏｔ ｂｅ ｃｏｎｆｉｎｅｄ ｔｏ ａ ｓｉｎｇｌｅ ｍｏｄｅ，ａｌｓｏ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄ．Ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｏｃｃｕｐｉｅｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐｏｓｉｔｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｄｉｖｅｒｓｉ— ｆｉｅｄ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｕｌｅ ｏｆ Ｌａｗ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｗｉｌｌ ｂｅ ｆａｃｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄ ｔｈｅｒｅ ｉｓ ａ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｉｔ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅ ｐａｔｈ ｏｆ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｍｕｓｔ ｂｅ ｃｈｏｕｓｅｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ Ｒｕｌｅ ｏｆ Ｌａｗ ａｎｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｓｏｃｉａｌ Ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ；Ｄｉｖｅｒｓｉｉｆｅｄ Ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ；Ｐｅｔｉｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ；ｔｈｅ Ｒｕｌｅ ｏｆ ａＬｗ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ［责任编辑、校对：把增强］ ｌ６４
