由“增量扩张＂转向“存量优化’’ 深圳市城市总体规划转型的动因与路径 口邹兵 ［摘要］《深圳市城市总体规划（２０１０—２０２Ｏ）》探索了由“增量扩张”向“存量优化”的发展模式转型，这既是资源紧约束的 客观现实条件作用下的结果，又是落实国家科学发展要求、主动转变发展理念的积极应对。如何以不同于增量规划的路径来实现 与增量规划一样的经济、社会、环境协调发展的目标，是一个十分艰巨的挑战，必须在规划编制思路及技术方法上有显著的创新 和突破。基于此，研究结合《深圳市城市总体规划（２０１Ｏ一２０２Ｄ］》，从确定城市发展规模、统筹新增和改造用地、调整用地功能 和结构布局、创新城市更新的模式和机制等方面进行探索，以新的资源观探寻城市的可持续发展之路。 ［关键词］增量；存量；转型；城市总体规划；城市更新 ［文章编号］１００６—００２２（２０１３）０５－０００５－０６［中图分类号］ＴＵｇ８４．１１［文献标识码］Ｂ Ｆｒｏｍ ＰｈｙｓｉｃａＩ Ｅｘｐａｎｓｉｏｎ Ｔｏ Ｂｕｉｌｔ－ｕｐ Ａｒｅａ Ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ：Ｓｈｅｎｚｈｅｎ Ｍａｓｔｅｒ Ｐｌａｎ Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ Ｆｏｒｃｅｓ Ａｎｄ Ｐａｔｈｓ／Ｚｏｕ Ｂｉｎｇ Ｉ柚蛐叫Ｓｈｅｎｚｈｅｎ ｍａｓｔｅｒ ｐｌａｎ（２０１ ０－２０２０）ｓｔｕｄｉｅｓ ｕｒｂａｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｆｒ０ｍ ｐｈｙｓｉｃａｌ ｅｘｐａｎｓｉｏｎ ｔｏ ｂｕｉｌｔ—ｕｐ ａｒｅａ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ．Ｔｈｉｓ ｉｓ ａ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｒｅｓｕｌｔ ｏｆ ｃｕｒｒｅｎｔ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ａｎｄ ａｎ ａｃｔｉｖｅ ｒｅｓｐｏｎｓｅ ｔｏ ｎａｔｉｏｎａｌ ｐｏｌｉｃｙ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔ．Ａ ｄｉｆｅｒｅｎｔ ａｐｐｒｏａｃｈ ｆｒ０ｍ ｎｅｗ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｒｅａ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｏ ｒｅａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｓｏｃｉａｌ，ｅｃｏｎｏｍｉｃ，ａｎｄ ｅｎｖｉｏｎｍｅｎｔｒａｌ ｖｉｓｉｏｎｓ ｉｓ ａ ｇｒｅａｔ ｃｈａｌｌｅｎｇｅ． Ｐｌａｎｎｉｎｇ ｏｍｐｉｃｌａｔｉｏｎ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈ ｉｓ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｅ．Ｓｈｅｎｚｈｅｎ ｍａｓｔｅｒ ｐｌａｎ（２０１ ０－２０２０）ｓｐｅｃｉｉｆｅｓ ｌａｎｄ ｓｃａｌｅ，ｉｎｔｅｇｒａｔｅｓ ｎｅｗ ａｎｄ ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ Ｉａｎｄ。ａｄｊｕｓｔｓ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｔｒｕｃｔＵｒｅ，ｒｅｆｏｒｍｓ ｕｒｂａｎ ｒｅｎｅｗａｌ ｍｏｄｅＩ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ ｅｘｐｌｏｒｅｓ ｎｅｗ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｗｉｔｈ ｎｅｗ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ． 咖瑚Ｄ悯Ｎｅｗ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｒｅａ，Ｂｕｉｌｔ－ｕｐ ａｒｅａ，Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ，Ｕｒｂａｎ ｍａｓｔａｒ ｐｌａｎ，Ｕｒｂａｎ ｒｅｎｅｗａＩ 深圳市城市总体规划（２０１０－－２０２０） （以下简 追求增量增长的形势下， 深圳总规》以“存量优化” 为重点，探索非空间扩张型发展模式，成为“转型规划” 最突出的亮点，并得到业内普遍认同。但是，有部分 规划学者提出疑问：深圳的实践究竟是个别先发城市 称 深圳总规》）自获得批准后，实施至今已 近三年。该版被称为“转型规划”的城市总体规划， 因率先提出空间发展模式由“增量扩张”向“存量优化” 的重大转变和创新而荣获全国优秀城乡规划设计一等 奖，且在实践中也取得了显著成效。关于“转型规划” 的思路、内容和方法，此前已有学者进行了较为系统 的总结和阐述，本文不再过多赘述。在各地城市普遍 ［作者简介］邹的特例，还是具有普适性的示范案例，是否代表着今 后城市规划的发展趋势和方向？深圳城市的转型究竟 是对转变发展方式的主动应对，还是客观形势逼迫的 被动选择？是一开始就明确了规划思路，还是经历了 兵，教授级高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心总工程师。 ２０１３年第５期第２９卷５ 观念转变的抉择过程？该版城市总 划给传统城市总体规划的内容和方 来了哪些变化？存量型城市总体规 区的诉求，却一直未能如愿。直至２００３ 年前后，一篇 深圳你被谁抛弃？））的 著名网络文章在全社会广为传播，扩大 式转型路径；２００３年， 深圳市 设规划（２００３—２００５） 则首次提Ｅｌ： 定基本生态控制线的空间管制要芽 增量规划有何异同？鉴于此，笔者 深圳总规》的编制思路和方法演变 进行梳理和剖析，以期对上述问题 应答（图１）。 深圳行政区域的呼声再一次被提到 决策层的面前。为此曾派调研小 组到深圳进行专题调研，但最终的结论 仍是否决了深圳拓展行政空间的诉求。 虽然扩大深圳行政范围的好处较多，也 必定会创造出更多、更高效的经济增量， 格土地利用和建设项目管理，防』上 建设无序蔓延危及城市生态系统安 在规划部门的积极呼吁和建 ２００５年深圳新一届市敢 城市发展的严峻形势，公开承认酒 临土地空间有限、水资源和能源笼 人口不堪重负、环境承载力严重透ｊ 个难以为继”的现实困难，以最７富 的方式吹响了城市全面转型的号旁 正是在这一年，经过规划部门坚幕 增量转向存量的背景和动因 深圳关于城市转型和规划转型的探索 十多年前就已展开。城市规划的重点 量向存量的根本性转型，经历了—个 从差异到统一、思路Ｉｌ模糊到清晰、 从犹疑到坚定的变化过程。这一转型， 规划师主动转变发展理念、进行积极 但着眼于国家战略需求，深圳必须率先 走出一条不以空间扩张和资源消耗为条 件的科学发展新路，在不到２ ０００ ｋ 的 土地上解决自己的可持续发展问题，为 其他城市转变发展方式做出示范。 这一重大使命迫使深圳不能再重复 过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张” 的老路，必须重新认识和评估城市有限 的努力， （《深圳市基本生态控制 规定 终于正式颁布实施。在用：Ｌｔ－ 紧缺的条件下，通过划定基本生 线，深圳将全市近一半的土地规戈 态保护用地。这是为了应对快速扔 背景下城市建设规模不断扩张引走 态环境问题而实施空间资源管制自 的努力探索，又是面对客观形势的巨 力而务实选择的结果。 的资源，以新的资源观探寻可持续发展 之路。 国家对深圳探索新发展模式的要求 行政疆域狭小、空间资源有限一直 Ｊ约深圳城市发展的瓶颈因素。２０ １．２主动转变发展思路的自我约束 从特区的带状组团到全市域的轴带 组团， 深圳总规 基本延续的是一种 实践。作为控制城市建设的“高压 深圳基本生态控制线先于国家‘ ８０年代的深圳城市建设基本围于 ｋ 的原特区范围。到２Ｏ世纪９０年 深圳已迅速发展成为百万人口的特 城市，特区空间不足的矛盾初显。 ！年，深圳原特区外地区“撤县改 ，区”“禁建区”等“四区”管理要 出并实施，体现了从“建设规划”转 止建设规划”的主动自我约束（图 （《深圳总规》关于新增建设月 适应跨越式发展的空间结构，以满足城 市超常规增长的需求。对于城市资源的 基本条件，规划界早有较为清醒和冷静 的认识。２００１年，对深ｔ．ｊ．ｉＩ １９９６年版城 市总体规划的检讨报告就尖锐地指出过 模的确定，也反映出一种自我约习 性态度。在规划编制之初（２００６ ｊ 深圳全市建设用地清查的结果为： 城市建设用地面积接近７３０ ｋ ， 城市建设拓展到全市域范围，暂 解了特区发展空间不足的压力。随 去粗放式的土地利用模式难以持续，十 年内深圳将面临无地可用的局面；２００２ 年，深圳开始编制（（深圳２０３０城市发 特区外地区掀起的一轮自下而上的 化、城市化浪潮快速蔓延全境，深 源紧缺的矛盾很快再次凸显出来。 ：期间，深圳多次向表达行政扩 基本生态控制线范围内既有的Ｅ 用地，城市未来发展的最大空间 力用地仅为３１５ ｋ 左右。相比 展策略》，提出了未来深圳城市发展“高 速增长一高效增长一精明增长”的渐进 深圳城市总体规划空间结构图 图２深圳城市空间管制图 的发展惯性和现实的发展需求，深圳的 用地形势已经十分紧张。但是，通过精 确测算可以发现，只要切实提高土地集 约度和利用效率，仍有可能支持城市未 来的经济增长。同时，规划编制项目组 成的“合法外”用地“埋单”。 （２）对剩余土地资源的掌控能 ２．１挑战一：通过低效用地再开发来实现 产业升级，确保经济持续增长 在土地资源日益紧缺的同时，深圳 还存在大量宝贵的土地资源被低效利用 的不合理状况。由于历史原因，许多区 位良好、配套齐全的优质空间资源被一 力有限。由于历史遗留问题的存在，无 论是规划的１６０ ｋ 新增建设用地，还 是测算的３１５ ｋ 可建设用地，都仅仅 坚持认为规划应着眼于城市未来的长 远发展，对于剩余的可建设用地，不应 在规划期内全部用完，而应对部分用地 是理论上可能用于建设的用地，并不是 可以完全掌控和支配的资源。其中， 有相当部分属于“已批未建”用地，从 某种意义上说，已经是尚未发生实际建 设行为的存量用地，并不能保证今后产 业、居住、交通、公共设施等项目的顺 些低层次产业占据，这些产业占地大、 能耗高、污染严重、产出效率不高。这 就要求通过规划手段搬迁低效产业，“腾 笼换乌”，实现产业转型升级。具体方 进行战略性的预留，作为支撑规划期后 城市持续发展的储备用地。因此，规划 最终确定将可建设用地中一半左右的 式为：①推进产业空间的整合与集聚， 引导零散分布的工业企业向集中成片 的工业园区集聚，完善各类配套设施， 未建设用地预留给规划期后使用，仅在 规划期内新增城市建设用地１６０ Ｋｍ 。 利布局和安排。若扣除大量“已批未建” 用地的数量，规划期内可能获得的新增 建设用地指标仅有５０多平方公里。由 此可见，深圳土地利用形势比规划初期 预想的要严峻得多。 深圳存量土地的利用不仅要面临建 成区的二次开发问题，还需要面对打破 为新兴产业发展创造高效便捷的环境。 ②加大旧工业区改造力度，促进一批区 位优越、条件较好的工业区成片改造， 加速淘汰高能耗、高污染、低产出的产 业，促进工业用地由“低产田”向“高 １．３严峻的土地利用形势的倒逼 尽管规划师对土地资源紧约束的市 情和城市转型的目标已有共识，但关于 转型的路径选择、时机和节奏把握等问 题的认识并不完全统一。甚至有观点提 出，应努力延长深圳的“青春期”，争 取在尽量长的时间内维持城市空间扩张 模式，为以后城市的全面转型争取资源、 积蓄力量。 “法外深圳”僵局的挑战。正是由于上 述情况和形势的变化，规划编制项目组 统一了认识， 深圳总规》的编制思路 和研究重点应由起初的“增量为主、兼 顾存量”转向“增量与存量并重、重点 优化存量”。而这种转变，使得规划面 产田”转变。④引导工业用地合理置换， 置换的工业用地要优先保证公共服务、 交通和市政基础设施、保障性住房建设 等，完善城市综合服务功能。 在（（深圳总规》编制之初，项目组 基于深圳仍有较多增量空间的判断，对 规划期建设用地的使用进行了较为理想 的安排。但随着工作的深入和规划的进 一临的挑战和困难都是空前的。 促进社会和谐发展 深圳过去３Ｏ年的发展更注重经济 增长，许多地区的产业发展与城市功能 不匹配，在交通市政基础设施、公共配 ２由增量转向存量后规划面临的挑战 与国外许多处于成熟期的老城市不 同，深圳还是一个处于快速成长期的年 步推进，项目组开始发现规划的最初 设想过于乐观，其中忽略了两个重要因 素的影响： （１）国家土地部门对于建设用地指 标的管理日趋严格。１８亿亩耕地“红 线”的硬约束，使得国家对地方的建设 用地指标保持着持续高压和严控态势。 套、住房保障等方面都亟待补充、完善 和提升。在原特区外地区，这些问题尤 为突出，需要提供足够的空间支持和用 地保障。在新增用地极其有限的条件下， 可对存量用地的功能进行调整。以保障 性住房为例，其选址应考虑在区位适宜、 公交和配套设施相对便利的区域，但这 类适合中低收入阶层生活的居住空间在 轻城市，其不但拥有旺盛的经济增长动 力，而且城市功能还亟待健全和完善。 深圳的城市转型，并非是因城市进入经 济衰退期的动力不足而造成的，而是由 持续增长的旺盛需求与资源供给严重不 足的尖锐矛盾所导致的。在当下“加快 对于深圳而言，这种情况就更为特殊。 长期存在的原特区内外的“二元”管理 ，不仅造成原特区外地区在土地利 发展仍是第一要务”的政治经济背景下， 与其他开展增量规划工作的城市一样， 深圳以存量为主的城市总体规划，仍要 当下的深圳已经很难落地，需要更多地 依靠城市更新手段来解决此类问题。例 如，按照“分区配建、就*衡、公交 支持”的原则，在城市更新项目中配建 用效益、公共服务和社会管理水平、人 居环境质量等各方面与原特区存在巨大 差距，还形成了大量土地产权不清、合 法建设与违法用地交织、利益矛盾错综 实现经济增长、社会和谐、生态保护、 功能提升等城市发展目标，只不过选择 适当比例的保障性住房；多渠道增加保 障性住房供给，满足低收入群体、夹心 复杂的局面，形成深圳特有的土地利用 历史遗留问题。因此，国家给予深圳的 新增建设用地指标，不能完全用于新的 城市建设，有相当一部分要为这些已建 的实现路径和方式不同而已。 “目标不降 低，任务没减少，指标还提高，但资源 条件改变”，是编制 深圳总规 所面 临的艰巨挑战。 层和人才的居住需求。此外，还要通过 城市更新，捆绑配建医疗卫生、教育、 养老等公共服务设施，改善民生福利。 ２０１３年第５期第２９卷Ｔ ２．３挑战三：通过生态清退和修复，促进 市总体规划通常倾向于通过扩大城市人 口规模，以尽可能争取更多的建设用地 出，改变了以往单纯关注新增建设用地 的思路，将“增量”和“存量”空间统 筹进行规划。对于改造用地，不仅 应确定规模，研究其区位、布局、改造 方向和可行性等，还应根据存量用地的 现状功能、环境条件和产权归属等因素， 生态环境改善和城市品质提升 存量空间优化，既要做加法，又要 指标。采用的技术方法包括预测较高的 人口增长率和城市化水平，确定城市人 口规模；选取国家统一的建设用地标准 （通常采用高限值），最终计算出规划 期内的建设用地规模。 做减法；既要有中心区位空间的增高加 密，又要有绿色生态空间的清退腾空。 通过城市更新，可增加已建成区的公共 活动空间，提高绿化覆盖率，丰富城市 景观，提升城市品质，改善人居环境。 通过用地清退，可推动生态保护区的生 采取不同的更新改造策略和方法。 为了继续支撑城市的快速发展，无论 是增量用地，还是存量用地，都必须进行 （《深圳总规 确定建设用地规模， 并非采用传统的“以需定供”思路，将 用地规模作为人口规模的函数，而是基 于城市土地资源潜力和环境承载力来确 定的。规划人口规模是通过对城市客观 发展趋势的科学推断而进行理性预测的 结果，不是争取用地指标的“数字游戏”。 规划人均建设用地指标是对前两者进行 计算的结果，而非有倾向性选取的技术 规范标准。规划考虑的重点问题是在既 定建设用地规模和现实的人均建设用地 指标条件下，如何更科学地安排各类建 设用地功能，合理配置产业、居住、公 共服务、基础设施的用地比例，尽最大 态恢复和整治复绿；加大对生态环境敏 感区内既有建设的拆除整治力度，提高 生态功能，维护城市生态系统平衡，确 保城市生态安全格局。 高效、合理的利用，提高建设用地的使用 效率。在未来的城市建设中，应提高土地 开发强度，以地上地下立体化综合发展模 式取代以往平面扩张型的用地模式。这就 要求对相应的建设用地开发利用标准进行 必要的调整，建立适应城市高密度发展的 规划编制和管理技术规范体系。 ２．４挑战四：对“合法外”用地进行空间 统筹，解决土地利用的历史遗留问题 过去３Ｏ年的快速发展，实际上造 就了两个截然不同的“深圳”：一个是 ３．３空间布局：由“形态构建”转向 “结构调整” 在空间结构方面，虽然《深圳总规 实行土地集中统一管理、基本按照规划 建设的“特区深圳”；另一个是由村镇 主导、分散发展、自下而上建设的“关 外深圳ｌ”。２００４年的农村城市化转地， 虽然从名义上实现了深圳全市域土地国 也提出了对城市结构“三轴两带多中心” 的形态化描述，但并没有将此作为规划 的重点，而是在空间策略上提出“外协 可能满足未来实际人口的多层次、差异 化需求，并预留足够弹性，保证城市的 合理、有序、均衡发展。 《深圳总规））确定的人均建设用地 有化，为实施统一的规划建设管理提供 了法律保障，但却形成了大量违法建设 既存的局面，且有限的未建设用地也不 完全为所掌握。因此，需要制定有 效的规划土地，运用城市更新、土 内连、预控重组、改点增心、加密提升” 的十六字方针，作为空间结构调整优化 的核心思想。其中， “改点增心、加密 提升”主要针对存量空间资源，强调应 指标仅为８Ｏ ／人，ｉ 氐于国家经济特区 １２０ ／人～１３Ｏ ／人的标准，这对于合 理安排各类功能和设施、创造宜居环境 是个艰巨的挑战。～方面，规划要提高 新增用地的开发强度，综合运用密度分 区、地下空间开发等策略；另一方面， 要加强存量用地的二次开发和功能调整。 将具有区域战略价值的重要节点地区改 造提升为城市高端服务职能的集聚区； 在原特区外地区应增加城市发展极核， 地整备等多种手段，对这些已建、未建 的土地进行统一管理。只有实现空间统 筹，彻底解决土地利用的历史遗留问题， 深圳才能迈开建设国际化城市的步伐。 推动空间结构向多中心发展；提高适宜 区位土地的开发强度，提高土地资源的 综合承载力；突出城市特色，提高城市 ８增量转向存量：规划内容和方法的 改变 如前文所述，存量规划与增量规划的 不同之处并不在于城市发展目标的差别， ３．２用地指标：“新增”与“改造”并重 服务功能和空间环境质量。 考虑 由于依靠新增建设用地已无法满足 城市发展的现实需求，存量用地的再开 发就成为空间资源利用的重要内容。（《深 圳总规 提出“增改用地”概念，在研 在用地安排上，规划不仅对用地功 能进行调整，还提出结构比例优化的要 求。规划明确提出：在规划期内，工业 用地的规模和比例应大幅下降，但必须 优先保障战略性新兴产业和先进制造业 的用地需求；居住用地规模和比例应基 本持平，但结构和布局需要调整，特别 要提高普通商品房和保障性住房的用地 而是发展模式和实施路径的不同。反映到 规划编制技术层次， 《深圳总规 在传统 城市总体规划的基础上，在规划内容、工 作重点和技术路线方面进行了很多探索。 究新增城市建设用地控制规模的同时， 将更新改造用地规模作为同等重要的规 划控制指标。所谓“增”，指新增用地， 既包括新批用地指标，又包括闲置和已 批未建的用地；所谓“改”，指已建成 区的改造用地。 “增改用地”概念的提 比例，减少原农村居民私宅用地。此外， 交通、公共服务、基础设施用地的规模 ３．１发展规模：改变“以人定地”的方法 关于城市发展规模的确定，传统城 和比例均将有较大幅度的提高。 ８规划师ｐＬＲｍＥＲ５ ３．４规划策略：重点研究城市更新的策略 与路径 在综合研究产业、居住、交通、公 共服务、生态保护、城市设计等各专项 城市更新作为破解资源紧约束困局、推 动存量空间优化的核心对策，重点研究 了以下内容。 质量基本可以满足当前发展要求，但建 筑外观与环境较差、配套设施缺乏的旧 工业区，以综合整治、功能改变为主， 进行厂房翻修，以完善配套设施和美化 策略的基础上， （《深圳总规 将城市更 新辟为专篇进行重点研究，把城市更新 作为实现空间优化、产业升级、社会和 谐、低碳生态发展的综合性目标的最重 要途径。针对不同对象、不同类型提出 ４．１城市更新的模式 （（深圳总规 将城市更新分为综合 环境。 ４。２．３对旧居住区／ＩＢ工商住混合区采取 以综合整治为主、以拆除重建为辅的更新 方式 整治、功能改变和拆除重建三种模式。 综合整治，包括消防安全，道路、市政 基础设施和公共服务设施改善，沿街立 面和小区内部环境整治，以及既有建筑 对于旧居住区，通过建筑外观整饰、 分区分类的更新模式和指引。 环境美化、社区配套完善等方式，改善 人们生活居住环境；引入物业管理，规 范居住区的日常管理，促进和谐、健康、 绿色的社区文化建设；对部分存在严重 安全隐患的危房小区，可进行拆除重 建。对于旧工商住混合区，则通过改善 的节能改造等，但整治不改变建筑主体 ３．５实施保障：加强规划配套的研究 城市规划的对象由增量转为存量 后，面临的最大难点是利益的再分配， 依靠单纯的空间规划方法难以解决实际 结构和使用功能；功能改变，是指在保 留建筑物原主体结构的前提下，改变部 分或者全部建筑物使用功能，但不改变 土地利用使用权的权利主体和使用期限； 问题。面对分散多元的既有产权主体、 多重利益博弈、发展权和开发利益的再 分配等复杂矛盾，包括土地、产权、税 收、投融资等在内的一系列将成为 规划实施研究的重点内容。 （《深圳总规》构建了一个包括产业、 人口、土地、交通等方面的系统框架， 并对各项提出了方向性建议。以土 地为例，主要建议包括尽快明 确土地产权，理顺土地管理机制，进行 土地资源优化配置；适度提高开发强度， 拆除重建，是指对原建筑物、构筑物及其 他附着物采取整体拆除、重新建设的方式 进行改造。 沿街立面景观、优化功能布局、提升管 理水平等方式，重新焕发传统街区的活 力；对富有特色的历史文化街区采用以 综合整治为主的手段进行保育、活化和 复兴。 ４．２针对不同对象的城市更新策略 深圳总规》将深圳城市更新对象 在确定规划期内改造的重点片区之 外，规划还划定了优先更新的特别 分为城中村、旧工业区和旧居住区／旧 工商住混合区三大类。针对不同对象， 地区。此类区域是指现状发展水平较低、 改造条件较为成熟、需要加快城市更新、 进行功能提升的示范性地区。规划划定 的优先更新地区，都被列入了后来制定 的深圳“十二五”规划的重点改造工程 项目中（图３）。 规划提出不同的城市更新策略。 ４．２．１对城中村采取以综合整治为主、以 拆除重建为辅的更新方式 对于建筑质量较好的城中村，以综 增加用地功能的弹性，鼓励工贸混合发 展，鼓励将地上地下空间进行统筹开发 和利用；促进产业升级，对旧工业区进 合整治为主，通过主导，完善配套 设施、增加公共空间、美化环境景观， 进而提升城中村的生活品质；对于建筑 破旧老化、存在安全隐患、居住环境较 差的老旧城中村，以拆除重建为主，彻 底改变城中村的物质空间形态。城中村 行重新整合，提高土地产出效益；优先 推进城中村和旧居住区的综合整治，提 升居住生活服务功能，完善基本生活配 套设施，改善交通条件；重点保障 性住房供给，通过收回或回购等方式有 选择性地将一些城中村、旧工业区或ｌＥｌ ４．３以城市更新规划为抓手，重构规划 实施体系 （《深圳总规 确定的目标、方向和 思路，需要下层次规划和专项规划的落 的更新，应注重对文物资源的保护，强 调历史文脉的传承与延续，注重社区肌 实。除了在既有规划体系中贯彻落实“存 量优化”的思路外，还重点强化了城市 更新规划编制的技术指引。 首先，在规划层次上建立城市更新 专项规划——更新单元规划的两层次 居住区的住房改造成为性住房。 理和社会网络、邻里关系的维系。 ４．２．２对旧工业区采取拆除重建和功能 改变并重的更新方式 对于建设年代较早、物质形态老化、 容积率偏低、现有建筑不能满足产业发 展需求的旧工业区，以拆除重建为主； ４城市更新：推动“存量优化”的杨 对策 城市更新是实现空间资源合理配置、 提高土地使用效率、调整产业结构、改 体系，并与法定规划体系进行衔接。城 市更新专项规划作为实施城市总体规 划的专项规划，全面指导深圳全市城市 更新活动的开展。在法定图则框架内， 对于位于中心区以及轨道站点周边、功 能置换需求紧迫的旧工业区，视建筑结 构、质量和现状强度等情况，选择拆除 重建和功能改变方式；对于建筑结构和 善人居环境、提升城市功能的有效手段， 是促进城市经济、社会、环境协调和可 持续发展的重要举措。 深圳总规》将 将以拆除重建类城市更新方式为主的 相对成片区域划定为城市更新单元，作 为确定规划要求、协调各方利益、落实 ２０１３年第５期第２９卷ｇ 在深圳市最近批准实施的近期建设 和土地供应２０１３年度实施计划中，确定 的供应建设用地约为１７ ｋ ，其中存量 建设用地超过１０ ｋ ，接近总计划供应 的２／３。深圳在城市总体规划实施方面， 已经建立了从计划制定、实际供应到开 发建设控制的全过程建设用地管理机制： 以计划引导供应，促进各区及相关部门 创新工作方法，积极开展城市更新和土 地整备工作，促进土地节约集约利用： 强化计划实施和考核机制，将新增建设 用地指标、存量建设用地指标和建设用 地清退指标相挂钩，作为考核各级 的重要内容，使年度实施计划真正成为 图３深圳城市更新图 实施城市总体规划的重要抓手。 以“存量优化”为重点的 深圳总规 城市更新目标和责任的基本管理单位。 通过制定城市更新单元规划编制内容、 提出强化深圳全市更新改造工作的统筹 和协调机制明确各级部门的职责， 建立职能清晰、分工明确、权责一致的 实施近三年的实践表明，深圳的城市转 型绝不是“空喊口号”和“忽悠概念”， 而确实是以实际行动在努力探索一条城 市科学发展的新路径。ｎ ［参考文献］ ［１］邹兵．转型规划的实效［Ｊ］．规划师，２０１２， （１１）：１２－１３． 技术深度、成果形式等技术指引，构建 地权重构、利益平衡、责任捆绑、风险 评估的城市更新单元规划制度。城市更 新单元规划经过法定程序审批后，可以 作为该片区开发控制管理的直接依据。 其次，在时序上建立城市更新专项 规划——更新年度计划系列。以城市更 新年度计划为抓手，对深圳全市城市更 全市城市更新工作；建立城市更新 项目信息、动态跟踪和监督反馈的综合 信息平台，实现信息公开和共享：建立 互动开放的城市更新公众参与制度等。 ［２］尹强．转型规划推动城市转型［Ｊ］．规划师， ５结语 深圳总规 由“增量扩张”向“存 ２０１２，（１１）：８－１１． ［３］王芄．探索城市转型和可持续发展的新 路径——《深圳市城市总体规划（２０１０－－ 新活动的规模和空间分布进行统筹和计 划管理，并与近期建设年度实施计划、 土地供应年度计划协调和并行推进。 ４．４创新城市更新的实施和运作机制 深圳总规》提出要加快对城市更 新办法及其实施Ｉｔ］ＩＩｌＩ的研究和制定，对 量优化”的转变，如果仅停留在规划技 术方法层面的探索创新，其意义将大打 折扣。令人欣慰的是，经过近三年的实 ２０２０）》综述［Ｊ］．城市规划，２０１１，（８）： ６６＿７１． ［４］尹强，王佳文，吕晓蓓．新型城市发展 观引领深圳城市总体规划［Ｊ］．城市规划， ２０１１，（８）：７３－７６． 施推进，这一思路已经得到全社会的高 度认同，并在城市发展建设的实践中得 以充分落实。规划原先设定的渐进式转 型的实施路径是：从２０１０年开始，新增 ［５］石爱华，范钟铭．从“增量扩张”转向“存 量挖潜”的建设用地规模［Ｊ］．城市规划， ２０１１。（８）：８Ｂ—９０． 深圳城市更新的全面有序推进予以直接 指导。在相关创新方面，提出结合 深圳实际，尽快完善土地房屋清理确权 的相关，理顺土地权属关系，处理 违法建筑，逐步解决土地利用历史遗留 建设用地将逐年递减，存量改造用地逐 步提高；力争到２０１５年左右，用地供应 计划中的存量改造用地规模超过新增用 地，进入以存量更新为主的城市发展阶 Ｅ６］许重光．转型规划推动城市转型——深圳新 轮城市总体规划的探索与实践ＥＪ］．城市规 一划学刊，２０１１，（１）：１８＿２４． ［７］深圳市规划和国土资源委员会．转型规划引 领城市转型［Ｈ］．北京：中国建筑工业出版社， ２０１１． 问题；研究土地出让、地价测算和土地 整备等相关，为城市更新活动提供 段。而随着近年来深圳“严控新增、加 快改造”措施的落实到位，这一转 折性变化的拐点已经提前到达。２０１２年， 深圳首次实现了从计划到实际供应的存 量用地均超过新增用地的标志性转变。 ［８］赵燕菁．高速发展与空间演进——深圳城市 结构的选择及其评价［Ｊ］．城市规划，２００４， （６）：３２－４２． 保障：制定适应城市更新要求的房 屋征收、补偿标准等相关；研究制 定与城市更新相关的税费、房屋产 ［ｇ］邹兵．增量规划、存量规划与规划［Ｊ］． 城市规划，２０１３，（２）：３５ｒ＿３７． ［收稿１３期］２０１３—０５－０２ 权管理及投融资等。 今后，将继续提高存量用地的比例，积 极鼓励和加大存量用地开发利用力度。 在创新城市更新工作机制方面，
