现代医院管理制度下公立医院决策机制的构建

《中国医院管理》第39卷第2期（总第451期）2019年2月现代医院管理制度下公立医院决策机制的构建*

庞

婷①朱平华②彭蓉①曾茜①冯启明①韦

波①

摘要目的在现代医院管理制度框架下，探讨新型公立医院决策机制的构建。方法运用文献研究法了解国内外医

院决策机制的研究现状，并结合相关医政分析其存在的问题。结果目前，我国公立医院决策机制存在院长决策权力过于集中，党组织作用发挥有限；“重大问题”界限不清，决策主体不明确；组织保障体系不完善，决策监督机制不健全等问题。结立医院需明确决策相关方的权责，完善约束机制；明确决策程序和议事规则；畅通职工参与决策的渠道，完善决策监督机制。

关键词公立医院现代医院管理制度决策机制科学决策民主决策中图分类号R197.3文献标志码B文章编号1001-5329（2019）02-0001-03ConstructionofDecision-makingMechanismofPublicHospitalsUnderModernHospitalManagementSys⁃tem/PANGTing，ZHUPing-hua，PENGRong，etal.//ChineseHospitalManagement，2019，39（2）：1-3

AbstractObjectiveTodiscusstheconstructionofdecision-makingmechanismofnewpublichospitalsundertheframeworkofmodernhospitalmanagementsystem.MethodsLiteratureresearchmethodwasusedtounderstandthere⁃searchstatusofdomesticandforeignhospitaldecision-makingmechanisms，andanalyzetheexistingproblemswithrelevantpolicies.ResultsAtpresent，numerousproblemsexistindecision-makingmechanismofpublichospitalsinChi⁃na：presidentsofhospitalhaveextremelyconcentrateddecision-makingauthorities，andtheroleofthePartyorganiza⁃tionsislimited；theboundariesof“majorissues”areunclear，andthedecision-makingsubjectsarevague；theorgani⁃zationalsecuritysystemisimperfect，anddecision-makingsupervisionmechanismisnotperfect，etc.ConclusionPublichospitalsneedtoclarifythepowersandresponsibilitiesofdecision-makingparties，improvetherestraintmechanism；clarifythedecision-makingproceduresandrules；unblockthechannelsforemployeestoparticipateindecision-making，andimprovethedecision-makingsupervisionmechanism.

Keywordspublichospital，modernhospitalmanagementsystem，decisionmechanism，scientificdecision-making，democraticdecision-making

First-author’saddressSchoolofInformationandManagement，GuangxiMedicalUniversity，Nanning，Guangxi，530021，China

现代医院管理制度指的是划分和医院的权责，规范医院法人治理结构、内部运行机制，形成满足医院发展需要的制度架构和体系建设[1]。现代医院管理制度的有效运行，一定程度上取决于医院决策机制的完善程度。《关于建立现代医院管理制度的指导意见》（国办发〔2017〕67号）明确提出，医院的行政、业务问题由院长办公会商议决策，要对“三重一大”（即重大事项决策、重大干部任免、重要项目安排以及大额资金使用）等重大问题进行决策。而当前公立医院对于决策机制问题依旧“摸不清”“理不顺”，迫切需要构建医院决策机制新格局。1公立医院决策机制的内涵及现状1.1公立医院决策机制的内涵

公立医院是非营利性卫生服务体系的主体，解除患者痛苦、增进人民健康是它的首要任务，这一性质决定了公立医

*基金项目：广西医疗卫生适宜技术开发与推广应用项目（S2018028）①广西医科大学信息与管理学院通信作者：韦

②广西医科大学人文社会科学学院

广西广西

南宁南宁

530021530021

波；E-mail：weibogx@163.com

院的决策机制不同于其他行业。目前对于医院决策机制尚无

准确定义，本文认为医院决策机制是指公立医院通过建立明确的决策主体，根据规范的决策程序对医院各项工作作出决策的一系列活动，包括会议、院长办公会、专家委员会、民主管理4个层面的决策机制。1.2我国公立医院原有的领导决策机制

改革开放后我国医院领导主要有两种：领导下的院长负责制、院长负责制[2]。20世纪90年代以前实行领导下的院长负责制，对一切工作进行决策，易出现以党代政的现象[3]。目前，我国大部分公立医院实行院长负责制，院长全面负责医院行政、业务工作，掌握医院经营权和决策权，的地位由原来的全面领导变为保证、监督。这种虽发挥了院长的领导才能，一定程度促进了医院发展，但院长的决策权缺乏有效监督，个人决策一旦失误，将会影响整个医院的发展。所以，在加快健全现代医院管理制度的新形势下，原有已不符合时代要求。

《关于建立现代医院管理制度的指导意见》明确了院长办公会的地位，并要求党组织意图贯穿于决策过程的始终。2018年6月，印发《关于加强公

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《中国医院管理》第39卷第2期（总第451期）2019年2月立医院党的建设工作的意见》，进一步明确职责，清晰界定“三重一大”等重大问题，再次肯定了党在决策过程中的领导核心作用。这两份文件的出台，充分体现了医院决策机制在建立现代医院管理制度中扮演着十分重要的角色，因此，新型公立医院决策机制有待构建与完善。1.3国外医院决策体系

在美国，公立医院决策机构是董事会，院长由董事会任命，执行董事会决策[4]。新加坡与美国模式类似，董事会以身份参与医院决策,还吸引各行业专家进入董事会，目的是提高决策科学性与合理性。在英国，医院托拉斯内实行董事会领导、院长与职能机构共同构成的决策、指挥体系[5]。为保证的导向作用在决策中体现，英国还委托代表参与医院托拉斯董事会的工作[6]。

我们发现，西方发达国家采用的大都是以董事会为领导的决策体系。这种模式下董事会对医院各种事项进行决策，一定程度上促进医院运行效率的提高，但对于处在医改攻坚期的我国来说，该模式的改革阻力较大，不利于维护公立医院的公益性，且容易给营造机会。2公立医院原有决策机制存在的主要问题

2.1院长决策权力过分集中，党组织作用发挥有限

过度集中的决策权既违背管理幅度原则，又不利于决策的民主性。20世纪90年代后中国大多数公立医院实行院长负责制，院长是医院的最高领导者，集决策、经营权于一身，医院各项工作多由院长做主，使得院长的中心地位被过分强调，只行使建议权而没有否决权，其监督作用难以有效发挥，医院决策容易成为院长个人的决策，一旦决策失误将影响医院的长远发展[3]。

2.2“重大问题”界限不清，决策主体不明确

从以往医院领导来看，无论是20世纪90年代前的领导下的院长负责制还是之后的院长负责制，都存在一个突出问题，不能明确哪些问题必须经会讨论、哪些问题可由院长大胆决策，这种模糊的决策方式最终会影响决策效率，甚至出现决策失误。因此，划清“重大问题”的界限，明确决策主体，处理好各自的责、权、利关系，是当下推行现代医院管理制度的关键一环。

2.3组织保障体系不完善，决策监督机制不健全

过去的医院决策机制更多是靠院长个人的经验和判断进行决策，没有充分运用智囊团、专家学术委员会、信息系统等辅助。事实上，组织保障体系的完善可以为决策主体出谋划策，做好决策前的方案评估、论证等前期工作，提高决策的可行性。此外，决策的监督机制尚未健全，主要表现在重大事项公示和听证制度、跟踪反馈制度、决策失误责任追究制度、职工代表大会制度没有得到较好的落实[7]。首先，部分医院没有真正落实重大事项公示、听证制度，没有强化职工对决策全过程的参与、监督责任，难以推动决策的实施。其次，没有建立良好的跟踪反馈制度，对决策的制定、公示、实施效果等过程没有形成系统的失误纠错改正机制，使得错误无法及时发现并纠正，最终可能对医院造成损失。再次，对于不符合规范程序或不利于医院利益的决策行为，没有贯彻“谁决策、谁负责”原则，各环节主体的责任模糊，易出现带有盲目性、独断性、随意性的决策。最后，职工代

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表大会等民主决策对医院重大决策的参与没有达到应有的成效。部分公立医院职工代表会议制度规范性和落实程度不高，会议程序草率简单，没有真正赋予职工参与医院重大事项的决策权，民主监督作用未得到充分发挥[5]。3公立医院决策机制的影响因素分析

3.1原有医院领导对决策权的把控不佳

通过对过去的医院领导进行分析，每一种决策机制都存在着各自的利与弊。过去领导下的院长负责制，所有需要决策的事项都拿到会议进行讨论[3]，这种决策方式虽能够防止决策权集中于院长一人手中，但需决策的事务过于繁杂，囊括了医院各方面工作，在一定程度上影响了决策的质量，容易出现“以党代政”“党政不分”的现象。在此之后，大多数公立医院实行的院长负责制大大改善了这种状况，院长充分行使决策权，全权负责医院各项事务，有充足的精力抓大事，摆脱日常事务的困扰，其领导地位转变为保证、监督地位，确保院长完成相应的任务[3]。但是这样的也存在不足：院长全权负责医院各项事务，其决策权力约束性不强，的监督作用难以达到预期的效果，容易造成院长“不听监督”、“不敢监督”“不愿监督”甚至“不会监督”的不良后果。

总之，原有的领导对医院决策权控制不力，和院长各自的决策权责分不清，这给现阶段的公立医院综合改革带来很大阻力。因此，严格把控医院决策权的行使是健全医院决策机制的重要因素。

3.2决策程序和议事规则混乱，缺乏专家科学论证

医院是一个复杂的系统，制约其发展的内、外部因素众多，随机性难以确定，因此决策难度可想而知。《关于建立现代医院管理制度的指导意见》明确指出，重大问题要提交会进行决策，决策必须反映党组织意图。这是为了完善医院决策程序和议事规则而作出的严格要求。过去，在制定发展目标、任用干部等决策过程中，一些医院没有根据科学的决策程序和制度作出决策，哪些决策项目需要提交会、哪些决策应在院长办公会上解决，这些问题一直尚未得到明确。有些医院甚至简单用院长的经验替代决策，领导班子没有进行充分沟通，没有在决策前进行深入的调查研究，更没有专家对决策进行专业的评价。长此以往，造成决策效率难以提高，决策质量也难以保证，许多不必要的问题在决策执行中由此产生。3.3医院民主决策、民主管理弱化

《关于建立现代医院管理制度的指导意见》着重强调了民主决策的重要性，在“健全民主管理制度”这点中明确提出：“工会依法组织职工参与医院的民主决策、民主管理、民主监督。医院研究经营管理和发展的重大问题应当充分听取职工意见……落实职工群众知情权、参与权、表达权、监督权。”简言之，就是在医院发展的重大问题上应充分考虑职工意见。然而，在当前决策过程中民主管理、民主决策的实施效果并不令人满意。究其原因有两点，其一是医院管理层忽视民主的作用。许多医院常把决策过程与指挥实施过程划等号，错误地认为医院的决策仅是由管理层进行决策，职工负责执行即可，没有充分发扬民主精神，将群众的智慧融入到决策之中，也未将民主集中制和群众路线上

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《中国医院管理》第39卷第2期（总第451期）2019年2月升到一定高度，导致职工参与决策的积极性不高。其二，职

工民主决策和民主管理意识薄弱。大多数职工对待医院的决策事务持消极态度，对医院决策的认同度不高，导致决策的执行效果不如预期。同时，在实际决策工作中，职工代表大会等民主制度往往停留在形式层面，造成决策的民主性没有得到保证。因此，必须重视民主决策、民主管理和民主监督的作用，充分听取职工在决策过程中的意见，考虑到职工的切身利益，才能做出让职工满意、让人民放心、让医院发展的决策。

4新型公立医院决策机制的构建

4.1明确医院决策相关方的权责，完善相应约束机制

完善医院决策机制必须明确相关方的权责包括会议决策机制、院长办公会决策机制、专家委员会决策机制、民主管理决策机制4个层面。如图1所示。

医院议事决策规则，明确会、院长办公会的决策范围及具体事项，避免党政不分等问题。同时，优化专家遴选机制，筛选一批专业扎实、经验丰富的专家学者组成专家学术委员会，针对医院学术、专业技术等决策进行质量控制和标准制定，并对决策运行的过程进行监督与评价，从而确保决策的科学性。

4.3畅通职工参与决策的渠道，完善医院决策监督机制

职工代表大会是职工参与决策、管理、监督的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，健全医院职工代表大会制度建设有利于推进医院决策机制改革。

首先，畅通职工参与决策的渠道。通过职工代表大会等民主管理方式调动职工参与决策的积极性，保证医院决策体现群众的意志，充分发挥职工的民主监督作用。涉及医院发展的重大决策，职工代表大会都可行使监督权，尽可能避免

因忽视群众作用造成的决策失误。其次，完善医院决策监督机制。第 重大问题的决策 会（领导作用） 一，充分发挥职工代表大会民主监督职能，监督决策具体执行和落实

具体行政与业务 的情况。第二，建立健全院务公开 问题的决策召集、主持院长办公会院长（全面负责工作） 制度，由医院的全体职工、服务对（议事决策机构） 重大问题的执行 象对决策过程、执行效果等进行全

面监督、评价，保证所作的决策得

学术、专业技术的质量控制公立医院到职工和群众的支持。第三，完善决策机制重大事项公示和听证制度，涉及职标准、制度制定 专家学术委员会 工相关利益的重大事项要实行全院

运行监督及评价性的公示、听证制度，充分听取并 采纳对决策有益的建议，完善决策重大问题的民主决策方案。第四，建立良好的跟踪反馈职工代表大会 民主监督 制度，确保决策一旦发生错误能被

及时发现并纠正，最大限度地减少

图1公立医院决策机制构建

医院损失。第五，完善决策失误责

第一，负责重大问题的决策，涉及“三重一大”等任追究制度，根据“谁决策，谁负责”原则，对于发生失误重大事项需提交会议讨论后再进行决策[8]；第二，院长的决策，需追究相应主体的责任。需在的领导下全面负责工作，召集并主持院长办公会，

参考文献

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除了明确各自的权责，还需建立相应的约束机制。单纯

[4]PHOEBELBarton.UnderstandingtheU.S.Healthservicessys⁃

依靠决策者个人素质来保证决策不出问题是不切实际的，必

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须对各自的权力与责任进行有效的约束、监督与控制，防止

[5]PHOEBELindseyBarton.UnderstandingtheUShealthservicessystem

出现院长“个人说了算”等行为的发生。此外，加强党务、

[M].Illinois：HealthAdministrationPress，2003.

院务公开，强化民主管理与民主监督，不仅是监督决策的有[6]苏晓艳.新医改背景下公立医院法人治理结构改革对综合绩效的效途径之一，而且是医院决策机制在新形势下良好运行的重影响研究[D].南京：南京中医药大学，2014.要举措。[7]查学安，赵金祥.新医改背景下公立医院改革与文化建设[M].广4.2明确决策程序和议事规则，实现科学决策州：广东人民出版社，2014.

加强制度建设，用制度来规范医院决策程序，明确医院[8]徐琨，李莉，杨敦干.新时期公立医院党建工作的实践与思考[J].

中国医院管理，2018，38（3）：74-75.■进行决策的具体流程，弄清重大问题的界限，保证党组织的

意图在涉及“三重一大”问题等决策中贯通始终。建立健全[收稿日期2018-10-17]（编辑程学薇）

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