２０１０年第６期 重庆三峡学院学报 Ｎｏ．６．２０／０ 第２６卷（１２９期） ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＣＨＯＮＧＱＩＮＧＴＨＲＥＥＧＯＲＧＥＳ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｖ＿ｏ１．２６ Ｎｏ．１２９ 论预防农村群体性事件的路径选择 ——以提升基层政府绩效为视角 张善喜王莉花 （四川文理学院社科系，四川达 Ｉ＇１ ６３５０００） 摘要：当前，提升基层政府绩效对预防农村群体性事件具有积极意义。要提升基层政府绩 效就必须加强对基层政府的行政伦理教育，推进基层政府决策的科学化和民主化，完善基层政府 的绩效评估制度，加强基层政府的预警机制和能力，预防农村群体性事件。 关键词：农村群体性事件；基层政府；政府绩效 中图分类号：Ｄ６６９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－８１ ３５（２０１０）０６－０１２９－０４ 改革开放以来，我国农村在政治、经济、文化、社会建设方面取得了举世瞩目的成就。但改革开放的 过程同时也是城乡差距扩大化和农民群体在社会上逐渐弱势化、边缘化的过程。【１】（４）随着经济转轨和社会 转型的不断推进，农村中许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，并以群体性事件的形式表现出来。造成农村 群体性事件发生的原因是多方面的，其中，基层政府绩效低下是其中一个深层次原因。因此，提升基层政 府绩效不仅与构建服务型政府的理念相契合，而且对于预防农村群体性事件、构建和谐社会以及推进社会 主义新农村建设具有深远意义。 一、提升基层政府绩效对预防农村群体性事件的积极意义 基层政府包括乡（民族乡、镇）人民政府、市辖区政府以及不设乡、镇的县级市政府。【２Ｊ（ ）基层政府 是距离农村最近，与农村关系最直接、最密切的一级政权组织。基层政府绩效就是指基层政府在社会经济 管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是基层政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出 的管理能力。从现阶段的实践来看，它至少应包含政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。 提高基层政府这四个方面的绩效对于预防农村群体性事件均具有积极意义。 其一，基层政府在农村的政治绩效主要体现在帮助农民实现政治参与权利，即民主选举权利、民主决 策权利、民主管理权利、民主监督权利以及实现农村社会的公平公正。提升基层政府的政治绩效对于预防 因利益表达渠道不畅通、村委会或村党支部选举不规范、村两委关系不和谐、村干部腐败等引发的农村群 体性事件具有明显的积极意义。 其二，基层政府在农村的经济绩效主要体现在通过对农村公共产品的供给和农村公共资本的投入来促 进农村经济持续增长，在结构合理的前提下有质的提升，实现经济增长方式的转变、生产效率的提高。多 数群体性事件的诱因是利益问题，当今社会生产能力提供的利益总量不足和现有利益分配失调是群体性事 收稿日期：２０１０－０７－２９ 作者简介：张善喜（１９７８－），男，山东微山人，四川文理学院社科系讲师，硕士，主要研究中国政府与政治。 王莉花（１９８１－），女，四川眉山人，四川文理学院社科系讲师，硕士，主要研究行政理论。 基金项目：本文系四川省教育厅青年基金项目“预防农村群体性事件的多元路径研究一一以构建和谐社会为视角” （编号：０７ＳＢ０６３）和院级项目（编号：２００８Ｂ１０Ｒ）阶段性成果 －１２９－ 张善喜王莉花：论预防农村群体性事件的路径选择 件多发的根源性原因之一，要解决这一问题就必须 府的纠纷解决能力与威信十分低下。 持续不断地深化改革，加快发展。【 １（３３５）提升基层政 当前，我国基层政府在农村绩效低下的原因多 府的经济绩效能够有效解决农村大量剩余劳动力、 种多样。综合分析，主要体现在以下几个方面： 减少农村债务、提高农民的收入，这就从根本上为 （一）基层政府“官本位”思想的负面效应 预防农村群体性事件，夯实了经济基础。 传统中国社会是政治、行政、宗教高度融合的 其三，基层政府在农村的文化绩效一方面体现 社会，行政文化的“官本位”思想相当浓厚，使基 在为农民提供公共文化产品和服务，创造条件让农 层政府的少数行政人员形成了崇尚权威、唯上唯权 民参与各种文化活动，激发农民的文化创意，保护 的价值取向，但对人民群众却形成了“无过便是功”、 农民的文化创造成果并促进其价值的实现和增值。 “恩赐”的惯性思维，这种思想在现实的农村工作 另一方面体现为通过政治社会化，更新农民消极、 中就表现为部分干部作风不扎实、工作不到位、腐 冷漠、失衡以及其他非理性的传统政治意识，帮助 败行为严重等等。从某种意义上说，许多农村群体 农民树立现代民主法治观念。提升基层政府的文化 性事件的发生正是由于基层政府的某些行政人员的 绩效通过丰富农民的文化生活和更新农民的政治意 素质偏低、官僚主义、不作为、“寻租”、目无法 识，可以纠正农民失衡的政治心理，帮助农民形成 纪、作风不正、执法粗暴、工作不到位造成的。许 积极健康向上的心理，引导农民通过合法理性的渠 多工作原本应是基层政府分内的事情，如果他们能 道维权，对预防农村群体性事件具有重要意义。 认真负责、采取有效措施、依法办事、及时化解矛 其四，基层政府在农村的社会绩效主要体现在 盾，事件就不难避免。但现实的情况是，部分基层 参与制定经济和社会发展规划，进行社会救助，兴 政府的行政人员在遇到农民群众要求解决问题时， 办公共福利，处理农村纠纷和矛盾，维护农村的和 往往采取躲、推、拖、哄、堵的态度，或者不理睬， 谐稳定。收入分配不公、贫富差距扩大化及纠纷解 引起群众的强烈不满。在对基层政府失去信任、正 决机制的滞后均是引发群体性事件的重要诱因。提 义得不到伸张的情况下，农民群众就不难萌发出“小 升基层政府的社会绩效有利于缩小收入差距，改善 干部”不见，要见“大干部”的心理，主张把事情 贫困农民的生活条件，健全多元化的纠纷解决机制， 闹大，因为他们认为只有造大势，才会解决问题。 这对于预防农村群体性事件具有直接意义。 从这个意义上说，“官本位”思想是致乱之源。 （二）基层政府决策能力有限、政策执行不力 二、现阶段基层政府绩效低下的表现及主 我国的基层政府作为行政体制的最低一级，在 要原因 农村工作中更多的还是依据上级的指标、任务以及 它们内部的“潜规则”，很少实事求是地根据当地 改革开放以来，我国基层政府在农村的工作取 农村的具体情况、农民群众的意愿，科学地做出决 得了令世人瞩目的成就，政府绩效明显提升，这集 策。公共选择理论认为：政府及其官员的行为动机 中体现在农民收入的增加和政治参与意识的提高。 并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。【４】（ 但与现阶段农民日益增长的物质文化民主需求相 当前，在我国农村，乡（镇）政府的行政权仍处于 比，部分基层政府的绩效明显低下，这主要表现在： 农村社会的中心地位，由于政务信息不公开，农民 在政治绩效方面，基层政府不能有效执行中央或上 群众对乡（镇）政府的监督制约非常脆弱，部分基 级政策，部分出现黑社会化和行政行为暴力化倾向， 层政府的领导干部在决策和执行上级政策时追求自 基层政府控制干扰村民自治，乡村干部腐败现象严 身利益及其最大化，造成政策低效、失效甚至负效， 重，信息公开滞后，农民的利益表达渠道不畅通， 从而导致利益实现发生偏差，侵害农民群众利益的 政治权利得不到保障等；在经济绩效方面，乡镇企 事情时有发生，更有甚者与黑恶势力勾结，农民群 业发展缓慢，种植业、养殖业经济效益低下，大量 众极端反感。如果农民的权益在基层得不到有效救 的青壮年无法或不能很好的就业，农民收入增长缓 济，就迫使其把目光投向更高级的党政部门或者采 慢，负担较重，农村环境污染严重等；在文化绩效 取其他群体性对抗措施。 方面，广大农村文化生活匮乏，农民的民主法治意 （三）基层政府绩效评估制度不完善 识淡薄，失衡心理与非理性的冲动意识严重；在社 目前，我国的政府绩效评估是在政府主导的评 会绩效方面，广大农村社会保障体系脆弱，基层政 价体制下进行的，主要是一种政府的内部行为。由 一１ ３０一 藿呋三峡学院学报 于上级对下级拥有绝对的权威，加之难以摆脱行政 权力的羁绊，目前对基层政府的评估实际上多是上 级行政机关的评估，考评权主要集中在领导手中， 缺乏社会公众（特别是农民群众）对基层政府的评 估；考评的内容和标准是根据领导的喜好主观地设 定，不能有效地反映农民群众的利益需求，与“为 人民服务”的理念发生偏离。这种绩效评估体制相 对封闭，公开性、透明度不够，往往带有上级政府 的主观随意性，难免受到评估者私人利益的左右， 不能充分反映政府的服务对象和利益相关群体的意 愿，其客观性和科学性也就难以保证。这种评估体 制助长了基层政府对“上”负责而不对“民”负责 的倾向，不仅不能对提升政府绩效起到激励作用， 而且致使官民关系疏远，甚至诱发农村群体性事件。 （四）基层政府社会控制力弱化 由于基层政府存在对农民利益的无视甚至侵 害行为，加之一些基层政府的领导对本地区、本部 门群众关注的热点、难点问题知之甚少，即使知晓 也失职，其行为的合法性、正当性、权威性受到了 质疑，基层政府对农村社会的控制力呈现弱化趋势。 正因为如此，上级政权的权威自然而然就进入到农 民群众的视野并成为他们最高的期待。农民群众为 寻求自身利益的保护，经他们中的权威人士的鼓动， 自发、迅速地组织起来，一旦遇到某种具有轰动效 应的“导火索”，群体异常上访等农村群体性事件就 可能一触即发。 （五）基层政府群体性事件预警机制薄弱 面对群体性利益冲突，在事件萌芽和聚集的初 期，一些基层政府对社会矛盾却普遍表现出一种“体 制性迟钝”——反应迟钝、信息失真、处理失当， 走入“小事拖大，大事拖炸”的怪圈，最终导致群 体性事件的发生。如在石首事件的处置上，当地的 政府就错过了主动预防与处置的最佳时机，从１７ 日事发到２０日石首市政府发布公开信，粗略统计大 约８０个小时。这使得谣言满天飞，助长事件不断升 级。频发的农村群体性事件集中暴露出基层政府预 警机制的薄弱。一些重大的农村群体性事件看似突 然爆发，但实际上都经过了“民意一民怨——民 怒”的过程，并非不可逆转和无法先期控制。但是， 由于基层政府危机意识淡薄、预警机制薄弱，有些 基层政府往往不能及时有效发现社会冲突的端倪， 也不能正确分析、追踪、监控、防范，最终使事态 不断恶化，出现“预警机制不预警、应急机制不应 急”的怪现象，群体性事件的爆发在所难免。ｆ５】 三、提升基层政府绩效、预防农村群体性 事件的路径选择 当前，我国农村群体性事件时有发生。这些群 体性事件无论规模大小、持续时间长短，都会对人 民群众的生命、财产安全造成不同程度的损害，而 且直接影响到农村社会的稳定与发展以及和谐社会 的构建。如何在改革发展的新形势下，积极预防农 村群体性事件的发生已成为关系到改革、发展、稳 定的全局性课题。对此，我国的基层政府必须做好 以下几个方面的工作： （一）加强对基层政府的行政伦理教育 预防农村群体性事件必须加强基层政府的行 政伦理教育，通过政治社会化，也就是学习、教育、 培训，基层政府的行政人员树立正确的行政伦理观， 形成内在的约束机制，行政伦理规则尽可能达到广 泛的社会认同和接受，并成为所有行政人员的基本 行为准则和内心的自觉。笔者认为，我国现阶段行 政伦理主要应包括全心全意为人民服务的服务精 神、对行政权的公共性的深刻体认、维宪遵法的法 治意识、平等开放的民主精神、开拓进取的创新精 神、守信重诺的诚信意识、高效务实的效率意识。 同时，还必须推进行政伦理的法治化。由于人的道 德品质的不完善性和认识客观事物的局限性，道德 良心作为软件必须通过政治法律等硬件系统才能很 好地发挥作用。如果没有相应的硬件设施，再好的 道德体系也很难对社会产生实际的影响。总之，要 预防农村群体性事件，就必须加强对基层政府的行 政伦理教育，使他们在思想上切实树立“为人民服 务”的理念，由“官本位”逐步向公民本位转变， 明确权力意味着责任和义务，权力越大，责任也就 越大，并减少行政权力在运行过程中的负效应和被 滥用的现象，提升基层政府的绩效。 （二）推进基层政府决策的科学化和民主化 良好的政府决策离不开科学化和民主化的程 序条件。它要求决策过程必须建立在制度的基础上， 经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息， 充分研究论证，利用现代化的技术手段，以期最大 限度地提高决策精度。在当代中国，积极推进基层 政府决策科学化和民主化应注意以下四各方面：第 一，扩大基层政府决策的参与范围，打破传统决策 神秘感，广泛吸收社会各阶层、各方面人士参与决 策，尤其要重视农民群众的参与，接受群众和舆论 张善喜王莉气宅：论预防农村群体性事件的路径选择 的监督；第二，完善科学的决策程序，建立谋、断 （四）加强基层政府的预警机制和能力 结合的决策机制。科学的决策程序包括收集信息、 当前，预防农村群体性事件必须增强基层政府 调查研究、界定问题、征询专家和相关群众意见、 的预警机制和能力，不断提高依法、及时、稳妥处 确定目标、制订决策方案等；第三，依据“四Ｅ” 置各类群体性事件的水平。为此，必须做好以下四 即“经济”（ｅｃｏｎｏｍｙ）、“效率”（ｅｆｉｆｃｉｅｎｃｙ）、“效 个方面的工作：一是要健全情报信息网络，畅通信 果”（ｅｆｆｅｃｔ）、“公平”（ｅｑｕｉｔｙ）等四大指标强化对 息沟通渠道，及时掌握农民群众中的不稳定因素， 基层政府决策的评估和论证，尤其要重视效果指标。 对重大矛盾纠纷苗头做到早发现、早报告、早控制， 要改变基层政府只对规则负责，不对结果负责的管 提早介入，切忌因反应迟、行动慢导致事态扩大、 理哲学，引导基层政府适当重产出，轻投入；重结 矛盾对抗；二是完善摸排预测机制，落实行政执法 果，轻过程；第四，有计划、有组织地对基层政府 责任制，按照“属地管理和谁主管谁负责”的原则， 的领导干部进行培训，让他们在实践中增长才干， 采取“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、 从根本上提高决策者的素质和能力，推进基层政府 一抓到底”的办法，实行挂牌督办；三是提高基层 决策的科学化和民主化。 化解矛盾纠纷的能力，大力推进人民调解、行政调 （三）完善基层政府的绩效评估制度 解、司法调解“三调联动”工作机制，努力从源头 现阶段，完善对基层政府的绩效评估需要强调 上预防和化解矛盾纠纷；四是要进一步加强信访工 五个方面：一是评价基层政府绩效好坏的主体决不 作，畅通群众信访渠道，使群众合理合法的诉求能 能局限于基层政府自身或上级，农民群众的评估不 够得到及时有效的解决。［６１ 仅必要、必不可少，而且要加强比重；二是评估的 参考文献： 结果必须向社会公布，接受舆论媒体的监督，一个 ［１］宋维强．社会转型期中国农民群体性事件研究 不对外公布结果的绩效评估是没有意义的，是对公 ［Ｍ］．武汉：华中师范大学出版社，２００９． 众的不尊重、对公众积极性的打击，更是对公众知 【２】浦兴祖．当代中国政治制度【Ｍ】．上海：复旦大学 情权的侵犯；三是构建一套科学、合理、符合中国 出版社，１９９９． 国情的基层政府绩效评估指标体系，笔者认为，当 ［３］周保刚．社会转型期群体性事件预防、处置工作 代中国基层政府绩效评估指标体系至少应包括经济 方略［Ｍ】．北京：中国人民公安大学出版社，２００８． 指标、社会发展指标、廉洁状况以及行政效能等； ［４］张康之．寻找公共行政的伦理视角［Ⅲ．北京：中 四是建立规范化的具有可操作性的基层政府绩效评 国人民大学出版社，２００２． 估制度，让绩效评估制度成为基层政府的常态和惯 ［５］黄豁，朱立毅，肖文峰，等．“体制性迟钝”的 性；五是优化对基层政府绩效评估结果的利用与管 风险［Ｊ］．嘹望，２００７（２４）． 理，将评估结果与问责结合起来，把评估结果作为 ［６】陈显忠．当前通道县农村群体性事件的调查与思 改进基层政府工作、管理基层政府行政人员的重要 考［Ｊ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｎｆｚ．ｎｅｔ，２００９—１０—１５． 依据，实现组织优化，提高基层政府行政效能。 （责任编辑：张新玲） Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ Ｄｅｆｅｎｄｉｎｇ Ｒｕｒａｌ Ｍａｓｓ Ｄｉｓｔｕｒｂａｎｃｅｓ：ｆｒｏｍ ｔｈｅ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖ￣ｏｆ Ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ Ｇｒａｓｓ—ｒｏｏｔ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ＺＨＡＮＧ Ｓｈａｎ－ｘ ｉ ＷＡＮＧ Ｌ ｉ－ｈｕａ （ＳｏｃｉａｌＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｓｉｃｈｕａｎ ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＡｒｔｓａｎｄＳｃｉｅｎｃｅ，Ｄａｚｈｏｕ，Ｓｉｃｈｕａｎ，６３５０００） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ｉｔ ｉｓ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｏ ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｏｒ ｄｅｆｅｎｄｉｎｇ ｒｕｒａｌ ｍａｓｓ ｄｉｓｔｕｒｂａｎｃｅ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｍｍｅｎｔ ｍｕｓｔ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｍｏｒａｌ ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｂｏｏｓｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ．ｍａｋｉｎｇ ｍｏｒｅ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ａｎｄ ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ａｎｄ ｒｅｉｎｆｏｒｃｅ ｈｔｅ ｅａｒｌｙ ｗａｒｎｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ａｎｄ ａｂｉｌｉｔｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：ｒｕｒａｌ ｍａｓｓ ｄｉｓｔｕｒｂａｎｃｅ；ｔｈｅ ｇｒａｓｓ—ｒｏｏｔ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ