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促进海南休闲农业发展的政策与科技支撑研究

来源：爱够旅游网

农学学报2013,3(09):60-63

www.caaj.org

JournalofAgriculture

蒲树和，王富有

（中国热带农业科学院休闲农业研究中心，海口571101）

摘要：文章分析了海南休闲农业发展的现状，阐述了目前海南休闲农业保障体系不完善、政策法规不健全，政府扶持力度不够、发展休闲农业热情不高以及休闲农业科技支撑不到位、特色精品少等现行存在的问题。通过借鉴国外及台湾地区休闲农业的政策扶持和立法经验，提出了促进海南休闲农业健康可持续发展，要完善政策体系、发挥政府的主导作用，要加强立法建设、全面落实监督管理，要注重科技支撑。

关键词：休闲农业；政策；科技支撑；政府扶持中图分类号：S-01

文献标志码：A

论文编号：2013-0507

StudyonthePolicies,ScienceandTechnologySupporttoImpel

theDevelopmentofRecreationalAgricultureinHainan

(RecreationalAgricultureResearchCentre,ChineseAcademyofTropicalAgriculturalSciences,Haikou571101,Hainan,China)

PuShuhe,WangFuyou

Abstract:ThecurrentsituationoftherecreationalagriculturedevelopmentinHainanwasanalyzed.The

problemsofimperfectsecuritysystem,unsoundpoliciesandregulations,scantgovernmentsupport,lowenthusiasmfordevelopingrecreationalagriculture,lackingscienceandtechnologysupportandlessspecialsystem,developtheleadingroleofthegovernment,enhancethelegislationandsupervision,payattentiontoagricultureinHainan.0引言

为了深入贯彻落实党的十七届五中全会精神，引导中国休闲农业持续健康发展，促进农民就业增收，繁荣农业农村经济，农业部组织编制了《全国休闲农业发展“十二五”规划》（2011年8月印发）。海南作为经济特区和国际旅游岛，在《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发[2009]44号，以下简称《意见》）和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010―2020)》（以下简称《纲要》）等的指导下，近年来休闲农业已取得长足发展。然而，海南休闲农业发展总体

Keywords:RecreationalAgriculture;Policies;ScientificandTechnologicalSupport;GovernmentSupport

上还处于起步阶段，其立法管理相对滞后，政策引导和扶持力度也不够。因此，要大力发展海南休闲农业，必须先行完善休闲农业政策扶持力度，在立法上进行规范，并加强科技支撑力度，从而推进海南休闲农业稳步健康发展。

1海南休闲农业发展的现状

海南地处中国最南端，气候条件优越，名特优新稀农业资源丰富，是发展热带特色休闲农业的黄金宝地。海南休闲农业起步相对较晚，于20世纪90年代以自然生态风光和农村生活体验为主的旅游产品进入萌

competitiveproductsinHainanwerediscussed.ThroughthereferenceofforeigncountriesandTaiwanAreascienceandtechnologysupport,inordertopromotethehealthysustainabledevelopmentofrecreationalpolicysupportandlegislativeexperienceonrecreationalagriculture,itwasrecommendedtoperfectthepolicy

基金项目：中国农业科学院作物科学研究所2013年委托项目“植物遗传资源方便获取与利益分享机制研究”。

第一作者简介：蒲树和，男，1979年出生，研究实习员，硕士，研究方向：合同法、农业科技政策。E-mail：psh6221@163.com。

通讯作者：王富有，男，1970年出生，辽宁喀左人，研究员，硕士，研究方向：环境资源法、农业科技政策。通信地址：571101海南省海口市龙华区学院路4号中国热带农业科学院法律事务室，Tel：0898-66962974，E-mail：wfyhainan@163.com。收稿日期：2013-07-10，修回日期：2013-07-25。

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.·61·芽阶段。借力于发展国际旅游岛的国家战略和海南省各级政府对海南休闲农业的重视，近年来海南休闲农业发展速度比较快，目前主要以生态观光型、科技示范型、垂钓餐饮型、休闲度假型4种类型进行运营。据统计，海南省已建设休闲农业园区133个，年营业收入1.32亿元。已形成“农业—加工业—休闲农业”3种产业并存融合的局面，全省休闲农业从业人员达2万人，休闲农业园区农民的年收入达7550元（远远高于当地农业的年均收入），为海南省农业增效、农民增收、农村繁荣做出了一定的贡献[1]。但与海南休闲农业发展的高速度相比，休闲农业发展缺乏科学的规划和技术性指导，在规划发展的政策、立法以及科技支撑上相对薄弱。为贯彻落实《意见》和《纲要》精神，2011年海南省农业厅组织编制了《海南省休闲农业发展规划（2011—2020年）（初稿）》。这在一定程度上指导了海南休闲农业发展的大方向，但对于发展过程中各层面可能出现的问题和风险缺乏实际可行的政策法规来应对。同时，海南省目前没有制定出完善的鼓励休闲农业发展的鼓励性政策，也没有充分发挥出海南当地科研院所和高校（如中国热带农业科学院、海南省农科院、海南大学等）在海南休闲农业建设中科研中坚力量的作用。因此，有必要对海南休闲农业发展中政策制定、休闲农业立法、科技支撑等方面存在的问题加以分析，认真借鉴国内外休闲农业发展模式的成功经验和发展趋势并提出改进建议，以促进海南休闲农业更好地有序发展。

2海南休闲农业发展中存在的问题2.1保障体系不完善，政策法规不健全

在积极推进休闲农业发展的同时，需要完善的配套保障体系。但是，当前海南休闲农业大多处于自发状态，经营行为不规范，资源保护和环境保护方面管制不严，立法管理还存在很多空白，缺乏科学统一的保障体系和健全的政策法规[2]。当前，海南省相关政府部门正在研究起草对发展休闲农业的政策法规和管理办法，休闲农业的总体规划、注册登记、产业运行、市场监管、环境保护、治安管理等无法可依、无章可循；尚未制定有利于发展休闲农业的相关优惠政策，有关促进休闲农业发展的税收、贷款、用地、工商、卫生、食品等政策也无明确规范；尚未出台与休闲农业相关的社会治安和土地纠纷方面有关的政策法规，缺乏一个良好的投资环境。由于缺乏规范休闲农业管理的统一标准和尺度，经常出现政出多门、多头管理和尺度不一的现象。这在一定程度上制约了海南休闲农业的规范健康发展。

2.2政府扶持力度不够，发展休闲农业热情不高

尽管国家和海南省各级政府对海南发展休闲农业给予了极度重视，但是由于海南省的休闲农业产业还处在起步发展阶段，许多旅游项目重复建设、设施落后、资源浪费。缺乏与休闲农业相关产业配套的信贷、财政资金补贴、税收、用地、建设、消防、工商、卫生、食品等方面的扶持措施。特别是在用地方面缺乏强有力的扶持政策措施，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）中第二条第三款规定“在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理”。因此，在目前情况下，在休闲农业项目中搞永久性建筑，必须按照建设用地来管理。要将农业用地变为建设用地，这是一个相当难的过程，社会资本也就很难进入休闲农业产业。由于缺乏政府部门的相关政策扶持，以及地方上不少干部群众对休闲农业缺乏了解，认识不到位，使企业和个人对于发展休闲农业的热情大打折扣，这势必会影响海南休闲农业的蓬勃发展[3]。2.3休闲农业科技支撑不到位，特色精品少

目前海南休闲农业缺乏专业的技术人才，从业人员绝大多数为农民，未曾接受过良好系统的休闲农业从业教育与培训，缺乏相应的知识、技能与经验。未充分发挥海南当地科研院所和高校的优势，使专家学者未能积极参与到海南休闲农业的发展设计之中，高科技科研产品未能走出实验室，让公众享受到高科技农产品的魅力。从而使海南的休闲农业仍停留在专业性不强、随意性较大的自然生态层面，不能与农业高科技相结合形成科技含量高、品质优的精品特色休闲农业[4]。这是制约当前海南休闲农业发展的一个重大瓶颈，严重影响海南休闲农业的科学化、创新化和精品化发展。

3国外和中国台湾地区休闲农业的政策扶持及立法经验

3.1国外休闲农业的政策扶持和立法经验借鉴3.1.1全面的政策扶持休闲农业在欧美快速发展，得益于政府的政策扶持和完善的法律体系建设。法国政府十分重视观光农业在农村的规划建设，通过政府参与、政策扶持等手段大力支持休闲农业发展，如放松银行贷款、公共资金补贴、设立专项费用等。英国在《共同农业政策》中规定，为改善农村基础设施政府允诺每年投入约5亿英镑，为了支持英国农村发展计划2007年一年就拨付了16亿英镑[5]。意大利支持开展农业旅

游的单位的发展，给予享受政府的有关农业低息优惠信贷和税收减免政策[6]。在匈牙利，用农业旅游业专项基金，对经营旅游住宿农户给予修缮和扩建房屋补贴[7]。在美国，政府在资金和政策上大力扶持，制定地区发展规划时，鼓励休闲农业的发展，提供交通住宿等配套设施的支出。在日本，过半数的农业休闲观光景点由政府机关或当地集体组织开发经营，并给予多方面的的政策扶持[8]。针对休闲农业项目，韩国政府给予了额度可观的贷款以及相对宽松的还贷政策，银行也为农民提供低息贷款。

3.1.2完善的法律体系建设欧美发达国家为促进农业旅游规范发展，对经营管理进行了规范立法，在经营规模大小、土地房屋租用、生态环保、安全规定等方面，尤其是税收优惠上，都建立了相关法律规定。如意大利的《税务立法》、德国的《市民农园法》、法国的《增值税减免法》等。在美国，1999年加利福尼亚州制定的《农业家庭住宿法案》明确规定：农家旅馆可以低于商业旅馆的最低规模和要求，对申请发展乡村旅游的村庄或个人在手续上给予简化等[9]。对于饮水、如厕等细节问题也能找到其管理法规，如休闲农场必须建立流动厕所和配备符合条件的饮用水，露天的公共场所必须提供消毒水等。日本对休闲农业的法律和法规建设也相当完善，1969年实施《新都市计划法》，1974年实施《生产绿地法》，1990年颁布《市民农园整备促进法》，1991年对《生产绿地法》进行修订，1991年还制定了《市民农园整备促进法》，1995年日本又通过法案支持农村地区发展旅游业，1999年颁布的《食品农业农村基本法》涉及到多项休闲农业食品管理的规定[10]。韩国也十分重视农业农村立法，以《农业基本法》为农业

宪法，先后制定了农村振兴、农村现代化、农业组织、农业用地、农产品价格流通、农业教育等方面的法律法规超过100部，形成了较为完善的休闲农业法律体系[11]。这些法律和法规从不同层面规定了相应的休闲农业规范，从而推动休闲农业依法健康发展。

3.1.3巨大的科技投入在新加坡，休闲农业采取农业搭桥、科技唱戏发展模式，建成了高附加值农产品生产与销售、农业景观观赏、园区休闲和出口创汇等功能的科技园区。在此基础上，大力兴建科学技术公园，农业专家、微生物专家、遗传专家等都参与了公园的组建和管理。大量科技专家的加入成了基础科学研究和高新技术发展的重要孵化器，利用其研究成果，大力发展高科技农业，如高科技水产场、采用细胞移植法培育花卉等，取得了丰硕的成果。在日本，国立和公立科研机构以及大学都十分重视休闲农业的研究，加大了竞争性

研究经费的投入力度，多年来为农林水产业提供了大量研究成果，对休闲农业的发展起到了巨大作用。在美国，农业科研、教育和技术推广构成了美国富有特色的“三位一体”合作机制，研究人员既从事研究，也从事教学和推广工作，加上私人企业对农业科研的投入积极性高、力度大，使得农业科研成果显著。在欧洲，也提高了科研投入力度。2013年6月4日，欧盟委员会负责科研与创新的委员梅尔·盖根-奎因在欧洲议会中提到，欧盟将加大农业科研力度，未来农业科研投入计划比目前翻一番，欧盟主要科研规划“地平线2020”计划在农业科研领域投入40亿欧元[12]。巨大的科技投入，造就了西方及部分亚洲国家休闲农业欣欣向荣的景象。

3.2台湾地区休闲农业的立法及产研结合模式借鉴3.2.1完备的休闲农业法律体系《农业发展条例》作为台湾地区休闲农业法规的法源，规范了土地利用、农业生产、农产品运销、价格与贸易、农民福利与农村建设以及农业研究与推广等，它为休闲农业发展定下了法律基调，赋予休闲农业产业发展一个初步框架，在此之下逐渐充实，形成专项法规。台湾地区制定了支持整个休闲农业发展过程中外部制度环境运作的法律法规，比如在土地开发利用过程中关于水土保持、山坡地保育、森林、环境影响评估、废弃物清理、水污染防治、文化资产保存、土地税、建筑等相关法规。在设置管理过程中，也有《休闲农业区设置管理办法》指导经营者如何操作。各法规明确了休闲农业项目的建设者、审批者与经营者在整个项目中各自的权利与义务，一旦发生问题，在追责上绝不可互相推诿，体现了台湾休闲农业发展对周边环境友好和发展永续性的重视[13]。

3.2.2学界支持，产研结合台湾地区休闲观光农业经过多年的培育,已经处于成熟发展阶段,其政策也逐步走向规范化、制度化，这得益于学界的支持和完备的休闲农业法律体系建设[14]。台湾很多专家学者对休闲农业的发展做出了巨大的贡献，他们从休闲农业的意义、功能、形式、规划、组织、人力、教育解说、行销策略、成本分析、文化、社会、理念和环境设计等不同的视角来研究和丰富休闲农业理论。其中，台湾大学、屏东科技大学等院校还开设休闲农业课程来进行休闲农业教学研究，建立起了一整套发展休闲农业的理论。倡导主体性教育思想、创新教育体制、重视更高层面的产学研有机结合、建立产学研结合创新教学平台，是目前培养高素质创新人才的重要举措[15]。在台湾，依托各院校所拥有的一流科研队伍和先进科技成果，大力发展休闲观光农业，取得了丰硕成果。

海南省政府相关部门要加大政策衔接力度，完善政策体系，争取把休闲农业场所纳入政府规范体系。休闲农业应采取政府支持、审批与市场运行相结合的扶持措施。在申请审批程序、规划书或建议书内容规定、特殊区域开发限制、设施内容、土地使用及建筑规范、经营管理等方面设立明确标准。政府应拨专款支持公共卫生，支持休闲农业开发区的道路交通等公共基础设施建设，以及在信贷方面给予无息或贴息优惠。休闲农业经营户的减税免税政策要落到实处，对于让自产初级农产品和初级加工品，应采取免税政策。要把休闲农业用电纳入到农村优惠用电的范畴。要结合实际，争取在土地使用税、房产税、营业税、教育附加费、城市建设费、排污费、垃圾处理费等方面出台优惠政策[16]。同时，也应鼓励民间资本参与大力发展休闲农业。

4.2加强立法建设，全面落实监督管理

休闲农业作为一种旅游产品，要为游客提供优质的服务，而优质服务需要基本的规范和安全要求，因此应该借鉴国内外休闲农业发展成功地区的立法经验，建议立法机关成立专门立法小组，对休闲农业场所的设立程序、设立条件、经营管理等进行立法。海南省政府应充分利用特区的立法特权，搭建休闲农业产业发展的法律框架，并分别形成专项法规设立统一的休闲农业区设置标准。同时，有必要成立休闲农业产业发展监管机构，专门负责休闲农业的经营、服务、设备、安全与卫生等方面的行为，只有这样休闲农业才能走上健康可持续的发展道路。4.3注重科技支撑，扶持海南休闲农业发展

加强对海南省各科研院所的科技支持，不断加大科技投入力度，产学研结合，创建科研、开发、旅游“三位一体”的产业型实体，把科技产品做强做精。要加强野生遗传资源的保护，在休闲农庄做好遗传资源的农场保存，提升公众的遗传资源保护意识；要加强新品

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种、新技术的引进，使生物基因工程、农业生态和环境保护技术、农产品贮藏与加工技术等一大批先进的技术走进休闲农业，通过高效示范基地、新技术推广园等模式，培育高品质的名特优新稀农产品，打造海南岛高科技休闲农业品牌，为海南国际旅游岛再打造一张休闲农业名片。

参考文献

海南省农业厅,海南大学.海南省休闲农业发展规划(2011-2020)

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