第ｌ０卷第３期 ２０１ １年６月 广东土地科学 ＧＵＡＮＧＤｏＮＧ ＬＡＮＤ ＳＣＩＥＮＣＥ Ｖｏ１．１０ Ｎｆ）．３ Ｊｕｎ．．２０１ｌ 东莞市土地利用的问题及原因探析 彭俊华 邓宇鹏２ （１．东莞理工成教学院，广东东莞５２３１０６； ２．东莞理工社会发展研究院，广东东莞５２３８０８） 摘要：随着经济的发展与城市化的加速，土地的瓶颈效应日渐凸显。如何科学地利用好每一寸土地，已成为世界发达地 区共同面对的问题。然而，现实生活中很多城市用地紧张与土地闲置并存；土地日渐稀缺与侵占浪费共显。东莞经过 ３０多年的改革开放和经济发展，人地矛盾同样突出。本文试图通过对东莞土地利用的研究，找出东莞土地利用中存在 的问题，并深入探究其发生的原因，从而为解决人地矛盾，实现科学利用土地提供参考。 关键词：东莞市：土地利用：科学利用：问题：原因 Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍ＆Ｃａｕｓｅ ｆｏｒ Ｌａｎｄ Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｄｏｎｇｇｕａｎ Ｃｉｔｙ ＰＥＮＧ Ｊｕｎ—ｈｕａ ，ＤＥＮＧ Ｙｕ－ｐｅｎｇ （１．Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ａｄｕｌｔ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，Ｄｏｎｇｇｕａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｄｏｎｇｇｕａｎ ５２３ １０６，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｆｏｒ Ｓｏｃｉａｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，Ｄｏｎｇｇｕａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｄｏｎｇｇｕａｎ ５２３８０８，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｌｏｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｉｔｙ’Ｓ ｂｏｏｍｉｎｇ，ｐｅｏｐｌｅ ａｒｅ ｇｒａｄｕａｌｌｙ ｆａｃｉｎｇ ｔｈｅ ｂｏｔｔｌｅｎｅｃｋ ｉｎ ｌａｎｄ ｕｔｉｌｉｚｉｎｇ．Ａｎｄ ａｂｏｕｔ ｈｏｗ ｔｏ ｕｓｅ ｅｖｅｒｙ ｓｑｕａｒｅ ｌａｎｄ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｔｈｅ ｃｏｍｍｏｎ ｐｒｏｂｌｅｍ ｉｎ ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｗｅ ｓｔｉｌｌ ｃａｎ ｓｅｅ ｉｎ ｍａｎｙ ｃｉｔｉｅｓ ｎｏｗａｄａｙｓ ｔｈａｔ ｌａｎｄ ｔｉｇｈｔ ｕｓｉｎｇ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｗｉｔｈ ｌａｎｄ ｕｎｏｃｃｕｐｉｅｄ ａｎｄ ｌａｎｄ ｉｓ ｂｅｃｏｍｉｎｇ ｒａｒｅ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｗｉｔｈ ｌａｎｄ ｉｓ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｗａｓｔｅｄ．Ｔｈｒｏｕｇｈ ３０ ｙｅａｒｓ’ｒｅｆｏｒｍ＆ｏｐｅｎ－ｕｐ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｄｏｎｇｇｕａｎ ｃｉｔｙ．ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍａｎ ａｎｄ ｌａｎｄ ｉｓ ｏｂｖｉｏｕｓ ｔｏｏ．Ｏｕｒ ａｉｍ ｆｏｒ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｉｓ ｔｒｙｉｎｇ ｔｏ ｆｉｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ａｎｄ ｄｉｇ ｏｕｔ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎ ｆｏｒ Ｄｏｎｇｇｕａｎ’Ｓ ｌａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｈｅｌｐ ｒｅｌｉｅｖｅ ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍａｎ ａｎｄ ｌａｎｄ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ ｓｏｍｅ ｇｏｏｄ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ｏｎ ｈｏｗ ｔｏ ｕｓｅ ｌａｎｄ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ．Ｓｏ ｗｅ ｐｒｏｃｅｅｄｅｄ ｄｅｅｐｌｙ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｅ ａｎｄ ｃａｒｅｆｕｌｌｙ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｃｕｒｒｅｎｔ ｌａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｄｏｎｇｇｕａｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｄｏｎｇｇｕａｎ ｃｉｔｙ；ｌａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ｂｅｎｅｆｉｔ ａｎａｌｙｓｉｓ 土地是人类赖以生存的基础．前人对土地的重要 性多有强调。荀子说“夫土地者，天下之本也”。古典经 济学家威廉・配第说“土地是财富之母．劳动是财富之 １ 东莞市土地利用存在的问题 １．１ 土地规划相对滞后，布局缺乏整体性。利用结构 失衡 父”。马克思说“土地是一切生产和一切存在的源泉” 然而．随着经济的发展和城市化的加速．土地资源Ｅｔ渐 紧缺，人地矛盾１３益突出．土地的瓶颈效应日渐凸显 为了解东莞土地利用中存在的问题．剖析其原因．本文 １．１．１ 土地开发注重短期效益，总体规划相对滞后．缺 乏长期可持续发展理念 深圳市副闫小培曾说：“深圳现有２０００ ｋｍ２ 结合三大数据源：本课题开展问卷调查获得的数据：相 的土地面积．可利用的土地是７００多ｋｍ２．到２００５年 实际已经开发利用了５００多ｋｍ２．剩下２００多ｋｍ２的 关部门的统计年鉴或报告以及东莞市编制的 《东莞市土地利用总体规划（２００６—２０２０））（以下简称 《规划》），展开了较深入的分析研究。 土地可以开发。在这种情况下，如果按照过去２０年的 发展速度。深圳剩下的可建设用地１Ｏ年内就可能消耗 完毕。”与深圳形成鲜明对比．新加坡东南区市姚 本文为东莞市２０１０年哲学社会科学立项课题“东莞市土地利用问题研究”（２０１ＯＹ１０）阶段性成果。本部分的写作得到了东莞理工社会发展研究院马超 老师，硕士研究生肖白玉，东莞理工城市学院李国彬老师以及东莞市国土局的帮助，在此表示感谢！ 第３期 彭俊华等：东莞市土地利用的问题及原凶探析 智说：“我们（新加坡）只有７００ ｋｍ２面积。制定出了一 个理念性的计划或规划．并且运用现有的知识来预测 未来４０￣５０年的土地需求 ……我们会继续以长远的 眼光考察我们的城市规划．确保我们的土地能够满足 我们的生活需要、环境需要，并且能够提供一个舒适、 清洁的环境给人民。”［ ］与深圳相似，东莞的土地规划注 重短期效益，缺乏长期眼光和可持续发展理念。目前的 《规划》最终完成于２００９年３月，实际只规划了１０年。 按照《规划》的要求，东莞可开发建设区域面积仅为 ６６３．８５ ｋｍ ，占全市面积的２６．７６％ 但实际上２００８年 东莞建设用地面积已达１０４５．４１ ｋｍ ．占全市面积的 ４２．３０％．已远远超过了规划纲要的用地，若按此发 展速度，今后数年土地将全部消耗殆尽 １．１－２土地利用无序发展．缺乏整体规划与协调 据调查，样本中１３．７％的被调查者认为东莞的建 设“从来没有”实施过整体规划：５１．６％的认为“过去没 有．现在才有”整体规划：只有３４．２％的认为“一直都 有”规划。因此可以说．东莞过去一直处于盲目发展与 零星规划状态．直到近几年才有了整体规划思想．并初 显整体规划雏形。从近几年的规划效果看，认为“比较 好”的占４８．６％：认为“规划得一般”的也有３７．３％：认为 “非常好”或“很差劲”的比例都很低 事实上，由于土地批租权分散．开发建设镇村各自 为政．从而了导致改革开放以来用地布局混乱，形成了 工业用地沿交通主干线迅速发展．空间扩散以镇为中 心的散漫扩展，城镇之间高度连绵。各镇“星星点点，四 处开花”的局面。初到东莞的人常常感叹“到了东莞．找 不到城市中心在哪里”。因此．东莞城镇建设需进一步 加强整体规划和“三旧改造”．提高土地利用效率和集 约度．方能腾出空间发展经济和生态．但要完全改变过 去那种“农村中找城市”、“有镇无市”的发展模式．依然 任重道远 １．１３ 农地锐减．建设用地急剧扩张．用地结构严重失 衡．可持续发展压力大 从总量上看．样本中１８６个生产队（小组）２００９年 仅有土地１６３０３１．８３亩．比１９７８年减少９０１７９．３５亩 其中农用地比１９７８年减少１１８６６５．２８亩．建设用地却 比１９７８年增加了６２１３３．１３亩．未利用地相比１９７８年 减少１５７８．２亩 从结构来看．调查样本中农用地占土 地总面积比例２００９年较１９７８年下降了３４．１５％．其中 水田和旱地分别下降了２５．００％和７．１０％：与此相反．建 设 地所占土地面积比例较１９７８年提高了４４．６４％ 从增长速度来看．除水域及水利设施外．２００９年建设 用地各项较１９７８年都有显著增长．按增长速度排序依 次为商服用地、工矿仓储用地、公用设施、公共建筑和 住宅用地，增长速度分别达到１７７３％、１１３０％、１２５１％、 ７７８．７％、１９４．６５％。 就整个东莞市而言．建设用地逐年增加，１９９６～ ２００８年建设用地面积共增加了５７１７９２．６亩．年均增 加４３９８４亩．所占土地面积比由１９９６年的２６．８７％提 高到２００８年的４２．３０％．其中居民点及工矿用地 增加５６６２０５．２亩．所占土地面积比由１９９６年的 ２１．０３％提高到２００８年的３６．３０％ 期间农用地面积共 减少４６１２６８亩．年均减少３５４８２亩．所占土地面积比 由１９９６年的５９．３７％减少到２００８年的４６．９３％．其中 耕地减少３１２４９３．８亩．所占比由１９９６年的１４．１０％减 少到２００８年的５．６７％，林地减少１８７７８９．７亩．由１９９６ 年的１９．９０％减少到２００８年的１４．８３％。总体来说。建 设用地上升速度太快，农用地尤其是耕地急剧缩减： 未利用地面积较少，２００８年只有１ １６７３９．５亩．仅占东 莞土地总面积的３．１５％，且主要是荒草地、河流水面及 难以开发利用之地。因此．东莞后备土地资源十分有 限。土地供求矛盾突出，土地资源持续利用的后劲不 足（资料由东莞市国土局提供的２００５ ２００８年土地变 更数据以及《东莞市土地利用总体规划（２００６—２０２０））） 整理而得） １－２土地利用分散，浪费闲置多，有效利用率低。整合 难度大 尽管东莞市土地利用率高．２００５年土地利用率高 达９６．４１％，高于全省９４．５９％的平均水平．但东莞的土 地利用效率总体水平并不高，深度开发利用不够．存在 严重的粗放利用现象，利用效益还有较大提升空间．土 地开发利用模式亟待向集约利用、可持续利用和绿色 利用方向转变 １４ 广东土地科学 第１０卷 （１）房屋多空置，土地有抛荒。据统计，２００６年末 本市户籍农村居民平均每户拥有住宅面积２６０ ｍ２。 ９９．３％的东莞本市村民住户拥有自己的住宅．其中拥有 １处住宅的１７１００９户。占６５．５％：拥有２处住宅的 ６８８７７户，占２６．４％；拥有３处以上住宅的１９３２２户，占 ７．４％。农民住宅除了自住之外，绝大部分用于出租，年 产队或小组的村民“基本不拆老宅”．４２．３％的生产队或 小组村民拆除旧房“比较少”．只有很少比例的村民“全 部拆除”旧房（见图１）。在新房选址上．拆除旧房再建新 房的仅占３５．５％比例．不拆除旧房而建设新房占 ２９．６％．加上在耕地上建设新房的比重．实际上宅基地 建设浪费土地非常严重（见图２）。 租金收入高达数万元．这也是东莞本市村民的主要收 人来源＿２ｊ 受产业升级与金融危机的影响．近年来东莞 外来人口数量逐步减少。与２００５年末相比，２００９年末 东莞外来人口减少３４．１５万人，减少率达６．９６％。这与 调查样本中存在空置房的生产队（小组）加权平均计算 得到的房屋空置率６．４５５％不谋而合（见表１），从而进 一步证实了外来人口的减少导致房屋租赁需求减少． 图１ 村民（居民）购买或自建新房后，拆除原有旧房情况 房屋空置率相应增加 对于土地是否有抛荒．１９０份调查问卷中９２．６％的 认为没有．只有７．４％的承认有。从抛荒面积看，１４个生 产队共有抛荒地５２３．８８亩．平均每个队抛荒３７．４２亩。 土地抛荒的原因主要有四：一是乡、村干预过多，不能 ｑＯ ０， ｓＯ ０’ ２０ ０ ｌ０ ０ ０．０￣ｌ 譬ｌ吕 平 ｌ吕 异琏葡 最牟 苷曲 市知 陆Ｉ；Ｌ 按照自己意愿种．占抛荒总数的４４．４％：二是存在种田 不如外出打工的思想。占２７．８％：三是认为是成本太 高．没什么收入，占２２．２％；四是认为是负担重，仅占 ５．６％。 Ｉ一垃ｈＬ晴倪 ５ ５ 埽黜 ５翱 ４ ５ １ ｑ ｔ剁 图２ 村民（居民）建设新房时选址情况 （３）地均产出效率比较高，但用地粗放不集约。从 地均产出效率看．２００８年广州地均生产总值为 １１０５１．６８万元／ｋｍｚ．深圳为３９９７２．０４万元／ｋｍｚ．东莞 为１５０２０．２０万元／ｋｍｚ，佛山为ｌ１２５８．２４万元／ｋｍ２．东 （２）建新不拆旧。宅基地挥霍土地严重。改革开放 后．东莞庞大的外来人口对出租屋产生了巨大需求，通 过发展“三来一补”致富的东莞人将“第一桶金”用来建 房出租．形成了一个庞大的“城中村”。目前，东莞“城中 莞在珠三角排名仅次于深圳排第二位 与长三角地区 城市相比．东莞地均产出仅低于上海的２１６０２．５１万 村”出租屋达到１２０万间（套），出租屋面积超过５０００ 万ｍ ．足以容纳５２３．４６万外来人口。大量劳务工的涌 入客观上刺激了东莞本地居民疯狂建造出租屋的积极 元／ｋｍｚ［ 在２００８年度的中国城市竞争力排名中．东莞 在城市经济效率竞争力一项中排名第８位：２００７年中 国共有ｌ２个城市地均ＧＤＰ超过２亿元／ｋｍｚ，３３个城 性．甚至敢冒风险造就了大量违章建筑，形成了对土地 的严重侵占与挥霍。 另据调查．当村民购买或新建住宅时。２９．６％的生 市地均ＧＤＰ超过１亿元／ｋｍ２．东莞地均ＧＤＰ为１．２７５２ 亿元／ｋｍ２，位列相对靠后 。显然，东莞较高的地均产出 效益得益于发达的村镇经济。但这种“遍地开花”式的 表１ 本生产队（或小组）是否有无人居住和办公的空置房 注：李置房指既没有自住，义没有出租，又没有出售或转让的住房或办公楼。 第３期 彭俊华等：东莞市土地利用的问题及原因探析 １５ 经济发展模式一方面加速了城镇化．工业化进程．增强 了东莞的经济实力：另一方面却降低了土地节约集约 利用率．导致建设用地所占土地比例过大，单位建设用 地产值过低 （４）土地布局分散，整合改造难度大。东莞当前的 土地利用特点是：利用率比较高，但有效利用率却很 低：未利用地很少，但经整理可集约利用的土地却很 多；土地开发利用分散，整合难度大。具体表现为： 一是耕地被工厂、居民点包围分割．很难集中开 垦，或受环境污染，耕作条件差。据统计，东莞分布零 散（小于５０亩）的基本农田面积约２０００ ｈｍ ，受不同 程度污染的基本农田约１６６７ ｈｍ２．耕作条件部分受到 破坏的约２０００ ｈｍ２．质量较差的３１３３ ｈｍｚ，共约８８００ ｈｍ２［５＿ 图３ 生产队（小组）建筑楼层高度情况 二是建筑楼层矮，分散零乱．容积率低，占地多。没 有考虑向空中发展．节约集约用地。调查显示，１８８个 生产队或小组中．８１． 的村民自建住房高１～３层，仅 有１８．６％的为４～６层。平均每个生产队有住宅２９７栋， 平均每栋占地面积１１５ ｍｚ。９１个生产队或小组中， ６４．８％的商贸楼为１ ３层。２８．６％的为４ ６层．７层以上 的仅占６．６％。平均每个生产队有１９．７栋商贸楼，平均 每栋商贸楼占地面积４９７８ ｍ２。１２６个生产队或小组 中，８４．１％的的厂房或仓库为１～３层，４层以上的只占 １５．９％。平均每个生产队１Ｏ栋厂房或仓库。每栋平均占 地面积３８６８３ ｍ 三是工厂分散不集聚，工业布局分散零乱．缺乏合 理的功能分区，工业园区规划建设不足。根据调查，１９０ 份问卷中仅有２８．９％个生产队（小组）有工业园区或产 业园区．还有７１．１％个生产队或小组没有工业园区或 产业园区 在５５个有工业园区或产业园区的生产队 （小组）中．平均每个工业园或产业园占地只有４６５．４７ 亩 工厂的遍地开发，产业的分散占用了大量土地。造 成了巨大浪费．同时也使工厂周边的优良农田受到破 坏．不能耕种 １．３生态质量下降．环境污染严重 高密度的人群．高速发展的工业和快速的城市化 为东莞带来繁荣的同时。也带来了大量的生活污水和 工业三废．造成了水体、大气、土壤全方位、高深度的污 染．大量植被遭到破坏和大面积地面硬化降低了环境 的自净能力．形成了较严重的环境污染和生态问题。 据了解．东江基本达到国家Ⅱ类水质。但运河污染 严重．总体为Ⅲ类水质，个别项目标准如总Ｐ甚至达到 Ｖ类水质：空气污染日趋严重。复合型大气污染特征显 著，酸雨频率居高不下，２００５年达６５．７％，为全省最高； 固体废弃物无害化处理率低．大部分生活垃圾甚至工 业废弃物都为简单填埋或露天堆积．对周围环境破坏 巨大：生态破坏加剧，大面积的开发和建设造成水土流 失、河道拥塞，威胁到饮用水源安全和自然保护区植 被；土壤环境质量堪忧，Ｐｂ、Ｈｇ等重金属污染普遍，农 产品安全受到威胁。据《统计公报》，２００９年全年东莞 市空气污染指数平均值为５７Ｃ６］。 抽样调查显示．６０．３％的人认为当前“空气质量一 般”：而认为“污染比较严重”或“非常严重”的达２６．４％． 远超过认为“空气质量比较好”或“非常好”的１３．２％ 对于水源水质问题，样本中５６．７％的村民（居民）认为 水质一般：３４．６％的认为污染“比较严重”或“非常严 重”，而认为“比较好”或“非常好”的仅８．７％。显然水质 污染甚于空气质量，居民表现出更多的担忧。另外， ５６．３％的生产队或小组认为土壤生态环境出现了恶化 显然，城市化、工业化对农产品产量存在较大的影响， 生态环境恶化以成事实 １．４土地产权不明晰，村民利益受侵害。市场行为不 规范 （１）产权所有者缺失导致村民土地收益受到侵害 土地在流转过程中经常会发生纠纷，原因在于土地作 为财富．在市场经济中具有特别的价值．因此基层 ｌ６ 广东上地科学 基于短期利益．往往采取“卖地生财”的土地财政 制度不清晰．使得农民不能自主支配土地 １．５土地监管不严、执法难，缺乏综合执法联动机制 由于土地所有者的缺失．房地产开发商无法从农民那 直接购得土地．农民也不能将土地拿到市场自由流转． 但基层往往通过“征用”和“租借”等形式变相地从 农民手中获得廉价土地．并拿到市场上以高昂的价格 镇街土地恶性竞争突显。粗放用地、违法用地行为 时有发生，违法主体多为基层．土地监察易、执法 难，土地信访隐患增多。截止２００５年底。全市规划各类 工业区用地１．０７万ｈｍｚ．建成待租无项目标准厂房 ２５０万ｍ １９９６～２００４年．按照国家土地和执法检 查的要求．东莞市开展了一系列违法用地专项检查工 作．共查出违法用地８６宗．用地面积１６５．４３ ｈｍ２．占用 拍卖，从中谋取垄断利润。在此过程中，基层充当 了买卖的双头垄断者．农民却成为土地交易中最大的 受害者 耕地４４．４ ｈｍ ，已处理面积１６５．４３ ｈｍ２．自行补充耕地 ４４．４ ｈｍ２，处理率为１００％。而在这些违法用地处理中． 实际仅三宗移送司法机关．４人受到刑事处罚．面积只 有９．９３ ｈｍ 。 相关职能部门在土地监管与规划上也是各自 为政，缺乏对土地的综合执法和联动机制。对于土地的 图４ 村民（居民）未办理手续使用土地现象 违法案件主要由国土局稽查．发展规划主要由规划局 和城建局来做．而土地的征用却是行政部门 ２０１０ 年９月１０日新闻报道的“重庆耕地面积两本账：两份 官方数据相差高达１３７０万亩”反映出的严重问题．值 得深思和引戒 （２）土地产权市场部分行为较不规范 法律法规对 土地用途变更的许可方式规定不一致．对擅自改变土 地用途的规定可操作性不强 在土地使用和交易过程 中．存在许多不规范的地方，譬如一部分人没有办理手 续就使用土地．还有些人非法变更土地的性质．甚至将 土地非法据为己有也是大有存在。调查中．只有４６．８％ 的人认为没有“未办理手续就使用土地的现象”．但还 是有ｌ０．５％的人认为比较多（见图４） （３）土地产权制度不明晰阻碍土地自由流转。在土 ２东莞市土地利用问题产生的原因 ２．１ 只关注工业发展．而忽视了生态环境和土地承载 力 课题调研发现．东莞民众非常重视工业．这占到 了调查总数的５６．８％；其次是商贸服务业．占２８．４％． 地流转过程中．存在诸多阻碍因素：首先．“集体土地使 用权和所有权的分离”是最大的制度障碍：其次．“ 没有规定可以自由流转土地”成为性障碍：再次． 村民“担心以后失去土地”、“担心以后没有收入来源” 成为心理障碍；最后，“对土地不具有所有权”、“个人不 最后才是农业，仅占１４．７％。由于工业发展可以带来直 接的经济效益。而生态环境的保护暂时不能带来直接 的经济效益反而需要巨额投入．因此无论是基层 还是普通村民都存在着占地建房，发展经济的思想 这种思想严重地破坏了生态环境．降低了土地的承载 力，致使不少河段、农田受到污染，大量耕地退化，耕作 能自由买卖土地”等都影响到土地自由流转（见表２）。 归纳起来．这些障碍的形成归根结底是因为土地产权 表２ 阻碍土地流转的主要原因 规定的土 对土地不 找不到合个人不能Ｉ ｛没有规定可担心以 没担心以后集体土地使川十义ｌ¨ Ｉ，人 地承包期较短具有所有权适的买家南买卖土地以自由流转土地有收入水源夫太上地干¨所＿【＿｝ｊ权的分离“ ’ 第３期 彭俊 等：东莞市土地利片ｊ的『几ｊ题及原 探析 １７ 条件受到破坏．农业综合生产力下降．环境压力与１３ 俱增。 调查中．有５１．９％的生产队（小组）没有实施基本 农田保护．只有４８．１％的生产队或小组有对基本农田 实施保护 有６５．１％的人认为本生产队（小组）土地环 境恶化的原因是由于工业污染造成的：而１８．１％的认 为是农药、化肥、农膜和农产品废弃物造成污染，１６．８％ 的认为是土地被荒废，水土流失、逆水流或其他。工业 废水、家庭排污、工厂生活污水被认为是污水的三大主 要来源 ２＿２人口膨胀，城市快速发展导致耕地严重不足，土 地资源紧缺 根据《东莞市土地利用总体规划（２００６—２０２０）／， １９９９年省下达东莞市的基本农田保护面积为４万 ｈｍ２．即使以１９９６年的土地变更调查数统计，东莞市的 耕地只有３．４８万ｈｍ２．到２００４年纯耕地只有１．５２万 ｈｍ２．２００５年纯耕地仅有１．４９万ｈｍ２，基本农田保护任 务远远超过纯耕地保有量 同时．由于历史原因加上经 济发展快．东莞市耕地很难连片集中分布．不少被厂 房、居民点包围，也有部分基本农田受工业废水和生活 垃圾污染．耕作条件较差，质量不高。显然，人口膨胀， 城市快速发展成为耕地严重不足的主要原因。另外基 层借城市扩张和经济发展在征地方面实行先征后 用、征多少用、征而不用措施侵占农民土地，导致实际 有效利用面积比较少，这就出现一方面喊用地紧张．另 一方面又有不少土地闲置的现象 ２＿３重视经济效益．轻视人居环境和社会环境 多数东莞人具有经济头脑。追求经济效益．但对人 居环境和精神文化制度却不太重视 这种价值观既与 东莞历史文化、社会经济发展模式息息相关．也与 过去长期片面追求经济增长的政绩意识分不开 表现 在土地利用上．即为只顾眼前经济利益而对土地资源 侵占浪费与无序开发．缺乏可持续发展和讲求社会效 益的理念 事实上．东莞高速发展的经济并没有给占多数的 外来人口带来安全感、安定感和安逸感。尽管近几年来 不遗余力地“治摩”、整治出租屋．但“两抢一盗”仍 时有发生：“新莞人”称谓和“新莞人”积分人户制度多 少消除了对外来务工人员的地域歧视，但户籍障碍、制 度不完善和高房价导致外来人员仍缺乏真正“家”的感 觉：低廉的薪水、老板的克扣、艰难的“讨薪之路”和超 长加班制使得外来农民工的权益难以保障．承受着巨 大的生活压力 近年来出现的“民工荒”、“技工荒”就是 例证 如果说没有中产阶级的城市．将是一座极不稳定 的城市的话．那么没有文化的城市，更是一座没有灵魂 的城市。收入的两极分化使得东莞中产阶级不多。由于 没有深厚的文化底蕴．东莞常被外人戏谑为“经济发达 的文化沙漠” 近年来东莞各级大力建设科技文化 基础设施，打造文化发展平台，但崇尚经济、轻视文化 的社会氛围．根植于农村文化的“小农”意识．依靠收房 租、吃红利、炒股卖地等不劳而获意识等使得东莞的社 会文化发展依然任重道远。 ３ 结论 综上所述．东莞的土地利用存在规划相对滞后．有 效利用率不高．深度开发不够．土地分散闲置多，生态 环境质量下降．土地产权不清晰，制度不规范等问题。 在土地资源日益紧缺的今天．制度上产权不清晰． 不健全：思想上重视工业发展而忽视生态环境和土地 承载力：城镇建设上实行盲目快速无序扩张．价值取向 上重视经济效益而轻视人居环境和社会效益是其根本 主因 东莞要从根本上解决土地利用问题．突破土地瓶 颈。应按照“城镇进圈、工业进园、民宅进区”的指 导思想．实行“一控二保三压”．通盘整合土地资 源，严格控制建设规模。改变粗放低效的用地模式．快 速提高土地利用效率和产出率．进一步节约集约用地． 实现可持续发展和绿色利用．将东莞打造成一个适宜 创新安居乐业的生态宜居型城市 参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）： ［１］童展，怀宗，刘晓梅深圳与新加坡两大城市土地利用和规划差距［Ｎ］ 中国经济时报．２００５—１ Ｏ一１ ９ ［２］东莞市统计局，国家统计局东莞调查队．东莞市城市化进程中的人口 问题研究［Ｚ］．东莞统计年鉴（２００９），中国统计出版社，２００９６７， ６２ ［３］东莞市统计局，国家统计局东莞调查队东莞统计年鉴（２００９）『Ｚ］．中 １８ 广东土地科学 第１０卷 国统计出版社．２００９． ［４］中国城市竞争力２００８年度述评．中国网ｃｈｉｎａ．ｃｏｍ ｃｎ，２００９—０６—２９． ［７］Ｎ本耕地账差千万亩从重庆看耕地面积数字迷局．千龙网２０１０－０９ １Ｏ ［５］东莞市．东莞市土地利用总体规划（２００６—２０１０）［Ｚ］２００９—３ ［６］东莞市统计局，国家统计局东莞调查队．东莞市国民经济与社会发展 统计公报（２００９）．东莞市统计局网站． 第一作者简介：彭俊华（１９７ 一），男，硕士，东莞理工学院成人教育学院 讲师，研究方向：经济发展与增长，制度经济学，区域经济学。
